di Maurizio De Paolis
Presidente dell’Associazione Romana di Studi Giuridici

 

Le spese di rappresentanza consentono, soprattutto agli enti locali, di mantenere costante e rafforzare il rapporto fiduciario con le popolazioni residenti sul territorio ma, in assenza di una specifica normativa di settore,  sono sottoposte a significative limitazioni quantitative imposte dalla riduzione della spesa pubblica e vengono assoggettate a controlli penetranti da parte della Corte dei Conti.

Le spese di rappresentanza nella P.A.: principi generali

La legittimità finanziaria delle spese di rappresentanza è condizionata dalla sussistenza di rigorosi requisiti formali e sostanziali, tra i quali si devono segnalare la previsione nel bilancio dell’amministrazione, la ragionevolezza dei criteri esposti nelle deliberazioni di autorizzazione, la stretta corrispondenza con i fini istituzionali dell’ente nell’ambito delle relazioni con altri soggetti pubblici o privati, l’estraneità all’amministrazione o alla società pubblica del destinatario finale della spesa, la promozione dell’immagine dell’ente pubblico ed  infine, il difetto di utilità personali a vantaggio degli amministratori o dei dipendenti pubblici dell’ente erogante[1].

Le spese di rappresentanza sostenute dalle pubbliche amministrazioni statali, regionali e delle autonomie locali sono raggruppabili in due grandi categorie:

1. a) le spese riguardanti l’immagine (autovetture di servizio; pranzi; omaggi e regalie);
2. b) le spese concernenti le relazioni con la comunità amministrata.

Per qualificare una spesa come spesa di rappresentanza è necessario che il soggetto percettore sia terzo rispetto all’amministrazione e che sia stata impegnata per svolgere funzioni correlate alla rappresentatività dell’ente pubblico o della amministrazione statale. Questa asserzione trova conforto nella giurisprudenza contabile che non considera spese di rappresentanza quelle erogate a beneficio di dipendenti o di amministratori pubblici, ovvero destinate a soggetti esterni all’amministrazione erogante, ma privi di funzioni di rappresentatività degli organismi pubblici in questione[2]. Per gli stessi motivi non è classificabile come spese di rappresentanza l’acquisto di abbonamenti allo stadio e teatrali a favore di amministratori e dirigenti di società   a totale partecipazione pubblica di fatto costitutivo di compensi aggiuntivi alla retribuzione[3].

 

Spese riguardanti l’immagine della P.A.

Autovetture di servizio (acquisto)

Nell’acquisto di autovetture di servizio le scelte discrezionali sono suscettibili di sindacato da parte della Corte dei Conti, quando le esigenze di mobilità e di servizio non richiedano l’uso di una macchina particolarmente costosa e di grande cilindrata[4]. I giudici contabili nelle predette sentenze hanno compiuto una vera e propria sostituzione nei confronti dell’amministrazione danneggiata dall’acquisto, stabilendo ciò che risultava più conveniente per le reali esigenze della struttura amministrativa; siffatta impostazione non è del tutto condivisibile poiché la Corte dei Conti ha solo la potestà giurisdizionale di accertare la sussistenza o meno del danno erariale.

Vi sono altre decisioni che, invece, hanno negato la configurabilità della responsabilità amministrativa a seguito dell’acquisto di autovetture con elevate caratteristiche estetiche e di confort quando la spesa sia risultata utile per l’amministrazione, comunque contenuta all’interno dei limiti di ragionevolezza e che possa essere utilizzata per le funzioni proprie dell’ente pubblico[5].

Pranzi

I giudici contabili frequentemente individuano il danno erariale nell’aver disposto l’erogazione di somme di denaro per offrire pranzi a pubblici dipendenti membri di commissioni o di organi collegiali.

Le spese per i pasti dei componenti di organi collegiali possono essere giustificate solo se si tratti di esborsi di consistenza limitata per acquistare consumazioni modeste in presenza di un particolare e lungo impegno temporale[6]. Così sono ascrivibili alla categoria delle spese di rappresentanza, e in quanto tali legittime, le spese affrontate per realizzare i così detti pranzi di lavoro[7].

Non è possibile qualificare come spesa di rappresentanza l’impegno di denaro pubblico al fine di offrire un pranzo per incentivare la produttività di una specifica categoria di pubblici dipendenti; quindi, in una siffatta evenienza, sussiste la responsabilità amministrativa poiché è del tutto assente qualsiasi interesse pubblico da porsi alla base dell’iniziativa, in quanto l’incremento della produttività, normalmente, si persegue con altri strumenti come l’attribuzione di compensi attraverso modalità operative predefinite in sede contrattuale con le rappresentanze sindacali dei lavoratori[8]. Parimenti, è illegittima per violazione del principio di economicità la spesa affrontata da un comune per organizzare un pranzo sociale in occasione della festa patronale da offrire ai vigili urbani[9] e la spesa sostenuta da un’Azienda Sanitaria Locale per pranzi, consumazioni e bevande destinati ai dipendenti e agli utenti privati, in quanto non idonee a mantenere ed ad aumentare il prestigio dell’ente pubblico[10] .

E’stato accertato il danno erariale nelle spese disposte dai dirigenti di un’azienda municipalizzata per pranzi offerti ai giornalisti, per l’acquisto di cioccolatini da distribuire in occasione della così detta festa della donna[11].

In ogni caso le spese per pranzi di rappresentanza, al fine di una corretta erogazione, devono essere giustificate attraverso l’indicazione della causale e dell’occasione che vi ha dato luogo ovvero con la precisazione della categoria dei partecipanti all’evento conviviale[12]. Di conseguenza, costituisce un indiscutibile pregiudizio economico l’illecito utilizzo, da parte di un sindaco, di fondi pubblici per il pagamento di cene a parenti ed amici[13]. Inoltre, compete sempre al sindaco, in qualità di vertice della struttura comunale,  dichiarare la valenza promozionale delle cene, ad es., per promuovere l’ente locale connotato da un’alta vocazione turistica[14].

Omaggi e regalie

Quando le spese vengono impegnate per finanziare iniziative che non consentono di accrescere il prestigio della P.A. traducendosi in una semplice liberalità generano un danno erariale e i pubblici dipendenti o amministratori che le hanno deliberate sono chiamati a risarcirle in quanto colpevoli sotto il profilo della responsabilità amministrativa.

Vi è una responsabilità rilevante ai fini del risarcimento del danno erariale quando l’amministrazione acquisti dei doni-ricordo da distribuire in occasione delle festività natalizie[15], di medaglie d’oro da consegnare ai consiglieri provinciali a fine mandato[16] e di oggettistica di valore da dare a taluni propri dipendenti[17].

Le spese per l’acquisto di omaggi e di regalie si traducono in responsabilità amministrativa che, comunque, ricorre ugualmente anche qualora la spesa, invece di essere una semplice liberalità nei confronti dei propri dipendenti, sia indirizzata a beneficiare soggetti estranei all’amministrazione, qualora manchi del tutto la finalità di accrescere il prestigio dell’ente e/o l’idonea documentazione contabile per individuare, ad es., il soggetto o i soggetti beneficiari.

Il danno erariale è stato collegato anche alle spese disposte dai dirigenti di un’azienda municipalizzata per l’acquisto di cioccolatini da distribuire in occasione della così detta “festa della donna”[18].

 

Spese per le relazioni con la comunità amministrata

Rientrano in questa categoria, ad es.,  le spese impegnate per pubblicare i necrologi sui giornali quotidiani nazionali e locali, tuttavia vi è una evidente responsabilità amministrativa quando il necrologio sia stato pubblicato non soltanto a nome dei vertici istituzionali dell’ente pubblico, ma anche a nome di un rilevante numero di dirigenti e funzionari indicati per nome e cognome[19].

Spese  per convegni, congressi e conferenze; viaggi all’estero; manifestazioni culturali

 

Principi generali

Il sindacato svolto dalla Corte dei Conti sulle spese erogate per la partecipazione di amministratori locali e di dipendenti pubblici a manifestazioni di vario tipo, a convegni e a congressi tenuti in Italia e all’estero impone necessariamente valutazioni su opzioni ampiamente discrezionali delle amministrazioni dello Stato, degli enti locali, delle regioni e degli enti pubblici nazionali  possibili in base a quanto previsto dall’art. 1, Legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel testo novellato dall’art. 3, Legge 20 dicembre 1996, n. 639.

Il giudice contabile deve svolgere dettagliate valutazioni su astratti modelli di comportamento ai quali applica i parametri di razionalità, congruità ed efficienza dell’azione amministrativa; in altre parole, sussiste la necessità di verificare, mediante un giudizio ex ante, se la scelta operata dalla P.A. corrisponda di per sé a criteri generali di logica e di ragionevolezza e non invece se costituisca la possibile migliore scelta. Va mantenuta una netta linea di demarcazione tra il merito dell’azione amministrativa, non sindacabile dal giudice contabile, e la conformità di tale attività al canone della buona amministrazione basato sul criterio della ragionevolezza.

La legittimità della partecipazione di dipendenti pubblici e di amministratori di enti a convegni, conferenze congressi e seminari può trovare una plausibile motivazione nella rispondenza della spesa sostenuta con gli interessi e le finalità perseguiti dall’amministrazione, per consentire un approfondimento dei problemi e delle relative soluzioni inerenti a materie rientranti nella sfera delle attribuzioni specifiche dell’amministrazione, non potendosi applicare il criterio della diretta connessione della spesa con il territorio[20].

Talvolta è molto arduo individuare internamente ad una struttura amministrativa pubblica, articolata in uffici e complessi apparati burocratici, la rispondenza diretta dell’oggetto di un convegno, di una conferenza, di un seminario o di un congresso ai compiti svolti dall’amministrazione; inoltre, non è sempre lineare accertare l’eventuale accrescimento del bagaglio professionale del personale di un’amministrazione pubblica a seguito dell’effettiva partecipazione ai menzionati eventi[21].

Convegni, congressi e conferenze all’estero: casistica giurisprudenziale

I principi esposti in precedenza sono stati costantemente applicati dalla Corte dei Conti che ha riconosciuto la responsabilità amministrativa per la partecipazione a congressi internazionali quando le tematiche affrontate non rientrino neppure indirettamente nelle competenze dell’amministrazione[22] oppure quando nella delibera di autorizzazione alla partecipazione ad un congresso internazionale all’estero sono stati omessi i temi affrontati e i requisiti professionali dei funzionari inviati in missione per prendervi parte[23] e quando la spesa sostenuta per partecipare ad un congresso internazionale all’estero, a fronte della breve durata dell’incontro culturale, finisca per coprire un più lungo periodo di soggiorno in località conosciute per la loro natura altamente turistica[24] o venga utilizzata per rimborsare ai membri della delegazione anche varie spese di natura strettamente turistica[25].

Per i congressi internazionali, in assenza di una normativa di settore, è stata direttamente la Corte dei Conti che, sulla base dal contenzioso affrontato, ha stabilito le regole attraverso le quali  regolamentare la materia.

La legittima partecipazione ai congressi internazionali è subordinata alla coesistenza di quattro specifiche condizioni:

1. a) le finalità della manifestazione devono rientrare negli scopi istituzionali dell’ente o della amministrazione pubblica[26];
2. b) la posizione soggettiva dei pubblici dipendenti ed amministratori prescelti deve risultare idonea per capacità personale e professionale a recepire il contenuto scientifico dei lavori del congresso incardinati in atti scritti[27];
3. c) l’idoneità, concretamente valutabile, dei temi e degli argomenti trattati nel congresso ad una diretta applicazione all’interno delle strutture in cui si articola l’amministrazione nazionale, attraverso una personale elaborazione;
4. d) la compatibilità della spesa da sostenere con la situazione finanziaria della P.A. nel rispetto dei principi generali di economicità e di congruità dell’operato amministrativo pubblico.

Viaggi all’estero: casistica giurisprudenziale

Le giustificazioni per il compimento di viaggi all’estero si possono riscontrare nel così detto gemellaggio, nella partecipazione a congressi internazionali (già trattata nel precedente paragrafo) ovvero nella partecipazione a manifestazioni internazionali in rappresentanza dell’amministrazione o dell’ente pubblico.

Tra le possibili figure di iniziative promosse soprattutto dagli enti locali si colloca il gemellaggio come strumento per potenziare i rapporti di fraternità e gli scambi culturali ed economici tra un comune del nostro Paese e quello di uno Stato estero. E’, comunque, necessaria la presenza di un peculiare interesse e vantaggio della popolazione residente all’espletamento delle varie tipologie di attività inserite nel gemellaggio tra le città italiane e quelle estere per evitare di commettere un danno nei confronti dell’amministrazione comunale da cui nasce un’obbligazione risarcitoria gravante sugli amministratori comunali che hanno deliberato di spendere denaro pubblico per realizzare il gemellaggio[28].

Quando la partecipazione dei pubblici dipendenti o degli amministratori di enti locali o nazionali a manifestazioni internazionali è in grado di promuovere all’estero l’immagine dell’intero nostro Paese o anche di una sola città  con positive ricadute di ordine economico, collegate principalmente al turismo, ma anche all’industria, al commercio e all’artigianato ovvero riflessi di ordine immateriale, come la solidarietà e la collaborazione internazionale, non si dovrebbe mai delineare il danno all’erario anche se sul punto la giurisprudenza contabile appare divisa[29].

Per completare la panoramica è opportuno esaminare le questioni sui viaggi presso le sedi istituzionali dell’Unione Europea. Legittimamente, un’amministrazione locale invia una propria delegazione presso la città sede di istituzioni della Comunità Europea per promuovere e rafforzare specifici rapporti di collaborazione in ambito comunitario sulla base dei compiti di programmazione che il nostro ordinamento affida proprio agli enti locali collegati o, comunque, riconducibili alla possibilità di ottenere finanziamenti da parte dell’Unione Europea[30]. Comunque, non si può del tutto escludere che, in siffatte situazioni, si possa generare un danno per l’amministrazione locale, come quando, ad es., della delegazione abbia fatto parte un numero troppo elevato di persone in relazione alle peculiari esigenze da dover soddisfare; la misura del danno si deve calcolare operando la differenza matematica tra la spesa realmente sostenuta e quella che si sarebbe dovuto affrontare per i soli membri la cui presenza nella delegazione sarebbe stata razionalmente sufficiente per conseguire un successo nell’iniziativa finanziata con denaro del contribuente[31].

Per completare la panoramica intrapresa sui viaggi all’estero si deve prendere in considerazione anche il caso dei viaggi di studio all’estero compiuti da dipendenti pubblici, da esponenti di associazioni sindacali, da amministratori di enti locali o pubblici nazionali ovvero anche da figli di pubblici dipendenti per scopi culturali implicanti spese non solo per il trasferimento dall’Italia (spese di viaggio in senso stretto), ma anche per il soggiorno (spese per l’albergo, per il vitto, per la partecipazione a seminari, masters ecc.). La giurisprudenza amministrativa-contabile riconosce legittima questa tipologia di spese a condizione che non si scavalchi il limite invalicabile del principio di ragionevolezza che consente di pervenire ad una censura di un’attività ampiamente discrezionale delle pubbliche amministrazioni come quella che autorizza la realizzazione dei viaggi di studio all’estero[32].

Manifestazioni culturali: casistica giurisprudenziale

L’organizzazione di manifestazioni culturali di diverso e variegato contenuto da parte degli enti locali, comuni e province, ha trovato una notevole apertura nelle sentenze dei giudici amministrativi-contabili in considerazione delle ampie competenze amministrative di siffatti enti che abbracciano tutti gli interessi pubblici delle collettività amministrate.

Le autonomie locali possono promuovere, agevolare, organizzare e svolgere, da sole o anche in concorso con altri soggetti pubblici, attività o iniziative per favorire la promozione sociale e culturale delle comunità amministrate in quanto si tratta di attribuzioni che rientrano, per tradizione consolidata, nella sfera funzionale propria dei comuni. In quest’ottica, non produce un danno erariale l’organizzazione di un convegno di contenuto culturale non circoscrivibile agli interessi pubblici locali del territorio di una provincia[33] o l’erogazione ad opera di un comune di un contributo finanziario ad una cooperativa per organizzare un convegno culturale quando risulti inesistente la prova della non utilità della spesa autorizzata dalla giunta municipale[34].

 

* Articolo pubblicato sulla Rivista AziendItalia – Enti locali, IPSOA, 2016, 1, 64 e seguenti.

NOTE

[1] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Friuli Venezia Giulia, 16 febbraio 2011, n. 12.

[2] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Veneto, 22 novembre 1996, n. 456.

[3] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Friuli Venezia Giulia, 16 febbraio 2011, n. 12.

[4] Corte Conti, sez. I app., 6 luglio 1998, n. 217; Corte Conti, sez. I app., 21 febbraio 1996, n. 5; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Abruzzo, 11 luglio 1996, n. 171: in siffatta ipotesi, il danno erariale è stato calcolato facendo la differenza tra il costo sostenuto per acquistare l’autovettura e quello inferiore per un automezzo di medie dimensioni sufficiente per le esigenze dell’amministrazione.

[5] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Friuli Venezia Giulia, 24 aprile 2001, n. 156; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia, 20 gennaio 1998, n. 20.

[6] Corte Conti, sez. I app., 2 aprile 1993, n. 38.

[7] Corte Conti, sez. I, 22 marzo 2001, n. 74: il pranzo di lavoro, riconosciuto legittimo dai giudici contabili di secondo grado, era stato indetto dal rettore di un’università in occasione della nomina del nuovo governo per riunire accademici e uomini politici .

[8] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Calabria, n. 154: nel caso in questione la categoria di pubblici dipendenti era quella dei vigili urbani.

[9] Corte Conti, sez. giurisd.Regione Sicilia, 8 gennaio 1990, n. 3.

[10] Corte Conti, sez. I, 15 gennaio 1991, n. 18; Corte Conti, Sez. II app., 18 luglio 1990, n. 234.

[11] Corte Conti, sez. III app., 18 maggio 2000, n. 158.

[12] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Basilicata, 5 giugno 2000, n. 129; Corte Conti, sez. III app., 18 maggio 2000, n. 158; Corte Conti, sez. II app., 27 maggio 1999, n. 162; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia, 20 aprile 1998, n. 53.

[13] Corte Conti, sez. II app., 20 marzo 2007, n. 64.

[14] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Lombardia, 12 maggio 2003, n. 566: nella fattispecie, il comune era quello di Campione d’Italia.

[15] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Calabria, 12 febbraio 2008, n. 112: oggetti di pregio destinati all’ufficio di presidenza del Consiglio regionale in occasione delle festività natalizie; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia 22 ottobre 1994, n. 179: nella fattispecie sono stati condannati al risarcimento del danno erariale gli assessori comunali che avevano deliberato l’acquisto di doni-ricordo dell’amministrazione per gratificare i consiglieri comunali e almeno una parte del personale amministrativo. Corte Conti, sez. giurisd. Regione Umbria, 19 aprile 2004, n. 178: caso relativo a strenne natalizie acquistate per i dipendenti di un comune; Corte Conti, sez. II app., 29 marzo 2002, n. 106: gli omaggi di inizio d’anno acquistati a favore di consiglieri provinciali e dei revisori dei conti della provincia, anche se di uso comune, non sono stati considerati riconducibili nella categoria delle spese di rappresentanza.

[16] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sardegna, 26 gennaio 1995, n. 33; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia, 12 gennaio 1994, n. 5.

[17] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Lazio, 4 maggio 2006, n. 1051 (borse in pelle di notevole pregio).

[18] Corte Conti, sez. III app., 18 maggio 2000, n. 158.

[19] Corte Conti, sez. I app., 24 maggio 2004, n. 192.

[20] Corte Conti, sez. II, 24 ottobre 1983, n. 111: si ritiene utile riportare questo precedente giurisprudenziale risalente nel tempo che costituisce la sentenza “pilota” in cui sono stati fissati con estrema chiarezza i criteri utili in tema di autorizzazione alla partecipazione ad attività esterne all’amministrazione come appunto convegni, conferenze e congressi. Ai criteri tracciati da tale sentenza si sono uniformate successive pronunce; ex multis, Corte Conti, sez. II, 17 ottobre 1985, n. 179; Corte Conti, sez. II, 14 aprile 1986, n. 95; Corte Conti, sez. I, 27 gennaio 1987, n. 28; Corte Conti, sez. I, 18 gennaio 1993, n. 5; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia, 8 luglio 1997, n. 205.

[21] Corte Conti, sez. I, 22 maggio 1989, n. 174.

[22] Corte Conti, sez. II, 16 marzo 1994, n. 85 e Corte Conti, sez. II, 13 novembre 1992, n. 252: è stata riconosciuta la responsabilità amministrativa per aver autorizzato la partecipazione di pubblici funzionari e amministratori di autonomie locali a convegni estranei alle funzioni istituzionali dell’ente; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Campania, 12 marzo 1992, n. 1.

[23] Corte Conti, sez.  giurisd. Regione Campania, 1 marzo 1993, n. 7.

[24] Corte Conti, sez. II app., 6 ottobre 1993, n. 244.

[25] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Campania, 25 giugno 1993, n. 35.

[26] Corte Conti, sez. II, 16 marzo 1994, n. 85; Corte Conti, sez. II, 13 novembre 1992, n. 252: accanto alla categoria dei fini istituzionali, per gli enti locali, si pone quella dei fini facoltativi che si identificano con quelli che un determinato ente ha deciso di raggiungere attraverso la preventiva istituzione di uno specifico capitolo di spesa collocato nel bilancio e di un apposito programma di interventi. In tal senso anche Corte Conti, Sez. giurisd. Regione Emilia Romagna, 2 agosto 2005, n. 1058: ha riscontrato la colpa grave a carico degli amministratori dell’azienda municipalizzata nell’erogazione di contributi  di varia natura per sponsorizzare un convegno in quanto estraneo alle finalità perseguite dall’ente per i propri contenuti scientifici. Corte Conti, sez. giurisd.  Corte Conti, sez. I app., 9 marzo 1999, n. 54: non sussiste il danno erariale quando l’ente locale contribuisca alla spesa sostenuta da soggetti privati per  finanziare un convegno volto alla promozione socio- culturale di una determinata categoria di lavoratori dipendenti in quanto in perfetta sintonia con le finalità istituzionali perseguite delle autonomie locali.

[27] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sardegna, 3 dicembre 1993, n, 462: i giudici contabili di primo grado hanno ritenuto illegittima la partecipazione del segretario generale di una provincia, dell’assessore al turismo e di taluni semplici consiglieri provinciali ad un congresso internazionale sul traffico per assoluta estraneità funzionale nei confronti dei temi trattati.

[28] Corte Conti, sez. II app., 2 giugno 1997, n. 66; Corte Conti, sez. giurisd. Regione Campania, 23 ottobre 1995, n. 78.

[29] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia, 9 dicembre 1992, n. 165; contra, Corte Conti, sez. I app., 20 maggio 1994, n. 12: ha riformato la decisione di primo grado, riconoscendo la responsabilità amministrativa per danno erariale nei confronti del commissario straordinario della città di Palermo per aver autorizzato la partecipazione in missione di un certo numero di vigili urbani alla maratona di New York in qualità di membri della squadra del corpo di polizia municipale della città siciliana senza aver, tra l’altro, istituito un apposito capitolo di bilancio per realizzare fini diversi da quelli istituzionali previsti dalla vigente carta costituzionale (finanziabili con le spese obbligatorie) e denominati, appunto, fini facoltativi finanziabili mediante le così dette spese facoltative.

[30] Corte Conti, sez. Riunite, 23 febbraio 1994, n. 932.

[31] Corte Conti, sez. Riunite , 23 febbraio 1994, n. 932.

[32] Corte Conti, sez. Riunite, 3 giugno 1996, n. 30.

[33] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sardegna, 12 settembre 1997, n. 1083: nella specie, il convegno internazionale concerneva il trattato di Yalta.

[34] Corte Conti, sez. giurisd. Regione Sicilia, 3 febbraio 1997, n. 22.