NOTA A SENTENZA Consiglio di Stato Adunanza plenaria
 Sentenza 20 settembre 2017, n. 7

NOTA A SENTENZA

Consiglio di StatoAdunanza plenaria

Sentenza 20 settembre 2017, n. 7

a cura di Maria Eugenia Civilotti

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sposa l’indirizzo ermeneutico maggioritario: i provvedimenti della Commissione esaminatrice fondati esclusivamente su voti numerici, purché rispondenti a specifici criteri di massima e parametri di riferimento, devono considerarsi adeguatamente motivati

INDICE

1. Premessa – 2. La quaestio iuris affrontata dall’Adunanza Plenaria – 3. La decisione dell’Adunanza Plenaria – 4. I diversi orientamenti giurisprudenziali – 5. Conclusioni

1. Premessa

Con la sentenza oggetto del presente commento, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affrontato la vexata quaestio concernente la valutazione delle prove scritte per l’abilitazione alla professione di avvocato, la quale gravita attorno alla idoneità o meno del solo voto numerico a comunicare ai candidati esclusi le valutazioni elaborate dalla Commissione d’esame.

La regula iuris espressa dal Supremo Consesso Amministrativo si pone in linea con il prevalente orientamento giurisprudenziale in materia.

2. La quaestio iuris affrontata dall’Adunanza Plenaria

A deferire la questione ai Giudici di Palazzo Spada è stato il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, il quale, con ordinanza collegiale n. 206 del 2 maggio 2017, ha domandato chiarimenti in ordine alla possibilità che l’art. 49 della l. n. 247 del 31 dicembre 2012 (recante “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense”) escluda l’applicazione dell’art. 46, comma 5, della stessa legge.

Invero, se, da un lato, la norma da ultimo citata dispone che “[…] La Commissione annota le osservazioni positive o negative nei vari punti di ciascun elaborato, le quali costituiscono motivazione del voto che viene espresso con un numero pari alla somma dei voti espressi dai singoli componenti […]”, dall’altro lato, l’art. 49 stabilisce che “Per i primi cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato si effettua, sia per quanto riguarda le prove scritte e le prove orali, sia per quanto riguarda le modalità di esame, secondo le norme previgenti”.

I Giudici siciliani hanno chiesto all’Adunanza Plenaria di pronunciarsi altresì in merito alla idoneità o meno del solo voto numerico a esprimere e sintetizzare il giudizio tecnico-discrezionale della Commissione d’esame, senza che sulla medesima insistano ulteriori oneri motivazionali.

Giova rammentare come, in sede di prime cure, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione di Catania, con sentenza n. 2363 del 30 settembre 2016, si sia pronunciato positivamente in ordine al ricorso volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento di non ammissione alle prove orali, nonché degli atti ad esso connessi, relativi alla sessione degli esami per l’abilitazione alla professione di avvocato indetta per l’anno 2015, presso la sede della Corte di Appello di Catania.

Tale giudice, concludendo per la illegittimità del procedimento di valutazione della prova scritta mediante la mera espressione del voto numerico, aveva rilevato la divergenza di tale modus operandi rispetto ai principi e alle disposizioni che obbligavano la Commissione d’esame a motivare la propria valutazione, sostenendo – con specifico riferimento al caso di specie – che, affinché quest’ultima potesse considerarsi legittima, la Commissione de qua avrebbe dovuto quanto meno indicare i criteri non rispettati dal candidato e, se del caso, sintetizzare le ragioni di esclusione di questo dalla prova orale.

Intervenuta la decisione di primo grado, le originarie amministrazioni resistenti hanno proposto appello, eccependo la contrarietà di questa a quell’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, avallato dal Consiglio di Stato e considerato dalla Suprema Corte “diritto vivente”1, secondo il quale il voto numerico risulta idoneo a motivare esaustivamente il provvedimento di esclusione di un aspirante da parte della Commissione valutatrice.

3. La decisione dell’Adunanza Plenaria

Con la sentenza n. 7 del 20 settembre 2017 l’Adunanza ha sposato l’orientamento interpretativo prevalente in materia2, secondo il quale il carattere transitorio proprio dell’art. 49 della l. n. 247 del 31 dicembre 2012 vale ad escludere l’applicazione dell’art. 46, comma 5, della stessa legge, per i primi cinque anni dalla data di entrata in vigore di essa.

L’Adunanza ha pertanto chiarito come, durante tale arco temporale, il voto numerico debba considerarsi idoneo a comunicare agli aspiranti esclusi le valutazioni svolte dalla Commissione d’esame.

Nell’analizzare il quadro normativo di riferimento, il Supremo Consesso ha poi puntualizzato come, proprio in virtù della transitoria inoperatività del summenzionato art. 46, alle procedure dell’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato si deve ritenere applicabile la normativa preesistente in materia, cristallizzata negli artt. da 20 a 22 del r.d.l. n. 1578 del 27 novembre 1933 (convertito, con modificazioni, nella l. n. 36 del 22 gennaio 1934) e nel capo II (artt. da 15 a 34) del r.d. n. 37 del 22 gennaio 1934.

Ebbene, è dal combinato disposto degli artt. 20, comma 2, e 22, comma 9, del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578 in relazione all’art. 17-bis del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 che si desume come il punteggio agli elaborati scritti venga attribuito da ciascun commissario proprio in forma numerica.

4. I diversi orientamenti giurisprudenziali

Come anticipato, quella della idoneità o meno del solo voto numerico a comunicare ai candidati esclusi le valutazioni svolte dalla Commissione d’esame costituisce una querelle già abbondantemente discussa non soltanto dalla giurisprudenza amministrativa, ma altresì da quella costituzionale.

Benché le pronunce fornite negli ultimi anni abbiano inequivocabilmente proclamato la necessarietà e sufficienza del voto espresso in forma numerica3 – facendo leva soprattutto sulla correlazione dello stesso a criteri valutativi di massima predeterminati che rendano agevole la ricostruzione dell’iter logico seguito dai commissari4, nonché sul rispetto dei principi del buon andamento della pubblica amministrazione e dell’efficienza dell’azione amministrativa – il commento in questione non può prescindere dal considerare indirizzi ermeneutici diametralmente opposti rispetto a quello prevalente, ancorché dallo stesso superati.

Secondo un primo e ormai superato orientamento, si sosteneva che tra il punteggio espresso in numeri e quello formulato in parole intercorresse un vero e proprio rapporto di subalternità, tale per cui gli esiti di procedure concorsuali svolte in forma scritta e/o orale avrebbero dovuto essere comunicati ai destinatari adeguatamente, sì da concedere ai medesimi la possibilità di accedere ad ogni informazione imprescindibile afferente alla valutazione effettuata dalla Commissione.

A ben vedere, tuttavia, non è necessario volgere lo sguardo ad un passato poi così lontano per constatare l’esistenza di decisioni di segno opposto a quella in oggetto. Difatti, è di recente che il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria ha asserito che “La sussistenza di un parere pro veritate che valuta positivamente l’elaborato, la mancanza di indicazioni sull’elaborato e l’inesistenza di un giudizio che giustifichi la valutazione sulla base dei criteri che erano stati disposti dalla Commissione centrale, e che vincolavano le numerose sottocommissioni che hanno proceduto alla correzione, sono elementi sintomatici di un giudizio che quanto meno risulta censurabile sotto il profilo del travisamento del fatto e dell’illogicità della motivazione seppur racchiusa in un voto numerico5.

Tuttavia, la fragilità di tale orientamento minoritario è stata puntualizzata dal prevalente indirizzo giurisprudenziale, secondo il quale la competenza a valutare gli elaborati dei partecipanti spetta esclusivamente alla Commissione. Di conseguenza – eccezion fatta per l’ipotesi, probabile ma pur sempre residuale, di macroscopico errore logico – ai Giudici di legittimità non è consentito sovrapporre, alle determinazioni da quest’ultima adottate, il parere reso da un soggetto terzo, indipendentemente dalla conoscenza ed esperienza che il medesimo possa avere in materia.

La stessa Adunanza Plenaria ha inteso respingere questa linea interpretativa, da un lato, considerando il solo voto numerico pienamente sufficiente6 a sintetizzare il giudizio tecnico-discrezionale della Commissione d’esame in quanto sussumente in sé la motivazione, dall’altro lato, aderendo alla tesi minoritaria secondo la quale, ai sensi dell’art. 3 l. n. 241 del 7 agosto 1990, rubricato “Motivazione del provvedimento”, l’obbligo di motivazione è previsto con esclusivo riferimento all’attività provvedimentale considerata strictu sensu, e non anche in ordine al giudizio svolto a seguito di una valutazione.

Il presente commento non può poi tralasciare un altro orientamento, condiviso da chi scrive e sposato dalla Corte di Cassazione, secondo il quale la regola della sufficienza del solo voto numerico ad esprimere il giudizio tecnico-discrezionale della Commissione incontra un limite, ad esempio, nel caso in cui si debbano giustificare valutazioni tra loro divergenti della stessa prova di esame, svolte da due componenti della Commissione7.

In ultima analisi, è doveroso segnalare come i Giudici nomofilattici siano stati investiti a più riprese circa la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578 e del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37. Per ben due volte, la Corte ha concluso respingendo ogni dubbio di costituzionalità, sull’assunto che la motivazione espressa attraverso il solo voto numerico non mina in alcun modo la tutela giurisdizionale accordata nei confronti del candidato escluso, il quale rimane pienamente titolare del diritto di difendere i propri interessi legittimi dinnanzi all’autorità giudiziaria amministrativa.

5. Conclusioni

Alla luce di quanto sin qui esposto, deve riconoscersi come, l’orientamento giurisprudenziale prevalente, con la sentenza oggetto del presente commento, abbia mostrato, di fatto, tutta la debolezza propria degli indirizzi minoritari analizzati.

I giudici del Supremo Consesso avranno senz’altro occasione di pronunciarsi ulteriormente sullo stesso tema, allorquando verrà meno la transitoria inoperatività dell’art. 46, comma 5, della l. n. 247 del 31 dicembre 2012.

1 Corte cost., 30 gennaio 2009, n. 20.

2 Contra, T.a.r. Sicilia, Sez. IV, 25/11/2016, n. 3070In sede di esame di avvocato, l’attribuzione di un voto numerico, idoneo a sintetizzare il giudizio della Commissione esaminatrice su ogni singolo elaborato scritto, deve essere sempre accompagnato da una espressione lessicale che, quanto meno, anche sinteticamente, consenta di cogliere quali siano gli aspetti critici e (o) deficitari individuati in sede di correzione dell’elaborato, in relazione ai parametri di valutazione stabiliti dalla Commissione Centrale ”; T.a.r. Veneto, Sez. I, 18/10/2007, n. 3332 “Non è sufficiente il voto numerico attribuito al candidato in sede di correzione degli elaborati redatti per la prova scritta all’esame di avvocato atteso che nei casi di valutazione negativa, in ossequio al principio di buon andamento di cui , la competente Commissione è costretta ad un più attento esame degli elaborati, al fine di giustificare in maniera adeguata e puntuale il proprio operato, suscettibile di essere sottoposto al vaglio dell’Autorità giurisdizionale”; T.a.r. Lombardia, Sez. III, 30/06/1998, n. 1521 “Ai sensi dell’art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241, il voto numerico non costituisce sufficiente motivazione delle prove scritte dell’esame di abilitazione alla professione legale”.

3Ex multis, C.d.S., sez. IV, 9 luglio 2010, n. 445: “in sede di valutazione degli elaborati scritti presentati dai candidati agli esami di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato non è richiesta, da parte della competente Commissione, l’apposizione di glosse, di segni grafici o di indicazioni di qualsiasi tipo, sui verbali relativi alle operazioni di correzione, non avendo detti verbali la finalità di rendere edotti i candidati degli eventuali errori commessi, ma unicamente di dar conto del giudizio espresso con il punteggio numerico“; C.d.S., sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2557: “anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 3 l. n. 241 del 1990, i provvedimenti della Commissione esaminatrice che valutano negativamente le prove scritte vanno considerati di per sé adeguatamente motivati quando si fondano su voti numerici, attribuiti in base ai criteri da essa predeterminati, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti, valendo comunque il voto a garantire la trasparenza della valutazione“; C.d.S., sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2544: “i provvedimenti della Commissione esaminatrice che rilevano l’inidoneità delle prove scritte e non ammettono all’esame orale il partecipante agli esami per l’abilitazione all’esame di avvocato – vanno di per sé considerati adeguatamente motivati, quando si fondano su voti numerici, attribuiti in base ai criteri da essa – o comunque dalla competente Commissione istituita presso il Ministero della giustizia – predeterminati, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti e senza, dunque, che sia ipotizzabile la necessità della «predisposizione di una griglia» volta a chiarire il significato del voto attribuito in rapporto ai predeterminati criteri di valutazione“.

4Ex multis, C.d.S., sez. IV, 24 settembre 2009, n. 5751; C.d.S., sez. V, 7 settembre 2009, n. 5227; T.a.r. Sicilia, sez. II, 9 settembre 2009, n. 1492; T.a.r. Umbria, 9 giugno 2010, n. 367.

5T.a.r. Liguria, sez. II, 29 novembre 2012, n. 1531.

6C.d.S., sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1722: “(…) il voto numerico è pienamente sufficiente, anche alla luce delle note pronunzie della Corte costituzionale (1 agosto 2008, n. 328; 30 gennaio 2009, n. 20; 8 giugno 2011, n. 175) confermate da ultimo dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (20 settembre 2017, n. 7) e dalla successiva giurisprudenza inequivoca della Sezione (per tutte le sentenze 30 novembre 2017, n. 5658, n. 5659, n. 5682, n. 5726, n. 5728, n. 5729, n. 5740, n. 5742; n. 5996/2017, citt.) e tenuto conto della sufficienza dei criteri generali relativi alla correzione degli elaborati, che sono per legge parametri di ordine generale, non la regola del caso concreto, e non richiedono da parte delle singole sottocommissioni alcuna ulteriore specificazione o collegamento con l’estrinsecazione strettamente docimologica della valutazione (sentenze n. 175/2011 della Corte costituzionale; 26 marzo 2012, n. 317, del C.G.A.R.S.; 11 gennaio 2008, n. 540, 24 novembre 2009, n. 8628, 16 marzo 2010, n. 2544, e 30 novembre 2017, n. 5726, della Sezione)”.

7Cass., SS.UU., 21 giugno 2010, n. 14893.