L’Atto politico
Di Maurizio De Paolis, Presidente dell’Associazione Romana di Studi Giuridici

Atto politico
Alla nozione di atto politico concorrono due requisiti essenziali uno soggettivo e l’altro oggettivo. Si tratta di un atto che non ha le caratteristiche dell’atto amministrativo. Infatti, è un atto o provvedimento emanato dal governo o, comunque, dall’autorità amministrativa cui compete la funzione di indirizzo politico e di direzione al massimo livello della cosa pubblica (requisito soggettivo) .
In ogni caso, la provenienza di un atto dal governo non implica che esso sia, ex se un atto politico; infatti, la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte richiede una specifica indagine sull’interesse sotteso allo specifico atto .
Inoltre, deve essere un atto o un provvedimento emanato nell’esercizio del potere politico anziché nell’esercizio di attività meramente amministrative (requisito oggettivo) ovverosia deve riguardare la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione .
A differenza dell’atto di alta amministrazione, l’atto politico è ampiamente libero nelle finalità ed è espressione della fondamentale funzione di direzione e di indirizzo politico del paese . Pertanto, pur se formalmente amministrativo, è un atto sottratto al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, inoltre non è suscettibile di motivazione .
L’ordinamento lo sottrae al predetto sindacato per preservare l’indipendenza e l’autonomia degli organi politico-costituzionali da eventuali indebite ingerenze dei giudici, pertanto tale categoria di atti è sottoponibile soltanto a un controllo politico.
Accanto a questa tesi, l’argomentazione principale a sostegno della insindacabilità è la mancanza di parametri giuridici in base ai quali poter verificare gli atti politici. Per la giurisprudenza amministrativa, l’unico limite cui l’atto politico deve soggiacere è rappresentato dall’osservanza dei precetti costituzionali, la cui violazione giustifica il sindacato di legittimità da parte della Corte Costituzionale sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge o in sede di conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato .
Sul versante processuale risulta del tutto evidente come il problema di tutelare il soggetto privato, in linea di massima, non si pone poiché l’atto politico ben difficilmente si presenta immediatamente lesivo di interessi individuali. Di fatti, il potere politico si esprime mediante direttive di carattere generale che finiscono per non incidere direttamente sulle posizioni giuridiche dei soggetti destinatari, i quali, pertanto, non risultano titolari di un interesse ad agire in sede giurisdizionale . La protezione viene accordata dall’ordinamento giuridico al singolo cittadino in presenza di un successivo ed eventuale provvedimento applicativo dell’atto politico, il quale, ove lesivo, potrà venire censurato davanti ad giudice competente.
Quella degli atti politici appare sempre più una categoria circoscritta posto che la giurisprudenza prevalente, forse nel timore di pericolosi vuoti di tutela, si è più volte dimostrata propensa a qualificare molti atti, anche quelli espressione della più ampia discrezionalità della P.A., alla stregua di atti amministrativi, spesso qualificati come di alta amministrazione, comunque sindacabili .

Danni causati da atti politici
La giurisprudenza comunitaria ha ritenuto che sussiste compatibilità tra l’art. 6, della Convenzione dei diritti dell’uomo e la giurisprudenza italiana che esclude la risarcibilità dei danni scaturenti dall’adozione di atti politici, in quanto, lungi dal rappresentare una qualsivoglia forma di immunità (sostanziale e processuale), una simile esclusione costituisce l’effetto di una legittima e non irragionevole interpretazione del diritto nazionale e internazionale .

Tipologia di atti politici
Tra gli atti politici si possono enunciare:
– la legge;
– gli atti aventi forza di legge;
– la nomina dei senatori a vita;
– la nomina dei giudici costituzionali;
– gli atti di concessione di grazia e di commutazione della pena;
– le pronunce della Corte Costituzionale;
– il referendum abrogativo;
– l’elezione del Presidente della Repubblica;
– l’elezione dei giudici costituzionali,
– l’elezione dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura;
– la presentazione di disegni di legge;
– lo scioglimento delle Camere;
– la promulgazione delle leggi;
– la nomina dei ministri;
– la firma dei trattati internazionali;
– la mozione di fiducia e di sfiducia delle Camere al Governo.
Le su menzionate fattispecie, afferendo a rapporti internazionali o alle relazioni politiche tra organi costituzionali, investono interessi e funzioni prioritari della Repubblica, con la conseguenza che un assoggettamento degli atti che li esprimono al controllo giurisdizionale minirebbe alla base le stesse dinamiche democratiche e l’operatività dei pubblici poteri .

Documento di programmazione economico – finanziaria
Il Documento di programmazione economico – finanziaria, in quanto finalizzato ad indirizzare le scelte di politica economica e finanziaria del governo, ha natura di atto politico, in quanto tale non solo inidoneo a produrre effetti immediati sulle posizioni giuridiche soggettive tutelabili, ma altresì insuscettibile di produrre effetti provvedimentali, non inserendosi né sotto il profilo formale, né sotto quello sostanziale nell’ambito degli atti amministrativi .

Rideterminazione dei collegi elettorali uninominali provinciali
Il decreto del Presidente della Repubblica di rideterminazione dei collegi uninominali provinciali in vista delle elezioni amministrative ha natura di atto politico .

Provvedimenti governativi conseguenti all’indizione dei comizi elettorali
Sono da considerarsi atti politici tutti i provvedimenti governativi conseguenti al decreto di indizione dei comizi elettorali volti a disciplinare il procedimento delle operazioni di voto .

Protocolli di legalità presso gli enti locali
I protocolli di legalità sottoscritti dagli enti locali sono atti politici che non possono vincolare l’amministrazione nell’esercizio del suo potere discrezionale, atteso che l’attività amministrativa è sottoposta esclusivamente alle norme giuridiche derivanti da fonti di rango primario e secondario e non da atti politici .

Atto di indirizzo della giunta comunale anteriore all’affidamento di servizi
L’atto di indirizzo della giunta comunale che precede l’attività concreta di affidamento di un servizio si deve considerare un atto politico e non di alta amministrazione, ma quando contiene un preciso ordine (ad es. revocare la precedente gara di appalto e affidare il servizio in maniera diretta) è un provvedimento amministrativo vero e proprio, direttamente impugnabile .

Autorizzazione a procedere
L’autorizzazione a procedere emessa dal Ministero della giustizia sotto il profilo funzionale costituisce un atto processuale che condiziona dall’esterno il valido esercizio della funzione giurisdizionale, ma sotto l’aspetto del contenuto ha natura di atto politico, libero nei fini ed insindacabile da parte del’autorità giudiziaria

Intesa Stato – confessioni religiose diverse dalla cattolica
In tema di intese tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica (art. 8, co. 3, Cost.), la deliberazione del Consiglio dei Ministri che, ai sensi dell’art. 2, co. 3, lett. l), Legge n. 400 del 1988, rifiuti l’apertura della trattativa a cagione della non qualificabilità confessionale e religiosa dell’associazione richiedente (nella specie, Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti) non ha natura di atto politico ed è, quindi, sindacabile dal giudice amministrativo, poiché l’interesse fatto valere dall’istante si fonda sui precetti costituzionali che tutelano i diritti di libertà religiosa; negare il sindacato giurisdizionale sul diniego di trattativa equivarrebbe a privare di tutela il soggetto richiedente, aprendo la strada ad una discrezionalità foriera di discriminazioni .

Ampliamento di base militare straniera ubicata sul territorio nazionale
Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’insindacabilità del provvedimento con il quale il governo italiano ha autorizzato l’ampliamento della base U.S.A. Dal Molin di Vicenza poiché si tratta di un atto politico riconducibile alle attività di carattere internazionale tra Stati .

GIURISPRUDENZA e DOTTRINA

Tar Umbria, 19 novembre 2013, n. 530.
Cass. civile, SS.UU., 28 giugno 2013, n. 16305.
Tar Umbria, 19 novembre 2013, n. 530; Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3609.
Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3609.
Tar Umbria, 19 novembre 2013, n. 530; Cons. Stato, sez. V, 27 novembre 2012, m. 6002.
Tar Sicilia, Catania, sez. IV, 10 ottobre 2014, n. 2725.
Art. 7, comma primo, Codice del processo amministrativo. Tar Lazio, Roma, sez. I, 21 marzo 2012, n. 2697. Sulla insindacabilità dell’atto politico davanti al giudice amministrativo si veda, Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451; per l’insindacabilità innanzi al giudice contabile si veda, Cass. Civile, SS.UU., 14 maggio 2014, n. 10416.
Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2011, n. 4502.
Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2011, n. 4502.
F. BILANCIA, Ancora sull’atto politico e sulla sua pretesa insindacabilità giurisdizionale. Una categoria tradizionale al tramonto?, in Giurisprudenza costituzionale, 2012, 2, 1148.
Corte europea dei diritti dell’uomo, 14 dicembre 2006, n. 1398.
G. TROPEA, Genealogia, comparazione e decostruzione di un problema ancora aperto: l’atto politico, in Diritto amministrativo, 2012, 3, 329.
Tar Lazio, Roma, sez. I, 16 febbraio 2010, n. 2255.
Tar Puglia, Bari, sez. III, 18 maggio 2009, n. 1183.
Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1053.
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, 19 dicembre 2008, n. 1102.
F. SAITTA, I protocolli di legalità al vaglio dei giudici europei, in Rivista italiana di diritto comunitario, 2015, 1, 235; E. LORIA, Protocolli di legalità contro il pericolo infiltrazioni, in Guida al diritto – Il Sole 24 Ore settimanale, 2012, 47, 73.
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, 4 settembre 2007, n. 719.
Cass. penale, sez. I, 15 luglio 2010, n. 45074 (annulla senza rinvio Tribunale di Roma 18 gennaio 2010).
Cass. civile, SS.UU., 28 giugno 2014, n. 16305; Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2011, n. 6083.
L. FASCIO, Le intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica tra atti politici e discrezionalità tecnica. Il caso dell’U. A. A. R. (Unione degli Atei e degli Agnostici), in Il foro amministrativo, 2012, 5, 1024.
Cons. Stato, sez. IV, ord., 29 luglio 2008, n. 3992 (ha riformato Tar Veneto, sez. I, ord., 18 giugno 2008, n. 435). L’ordinanza del Consiglio di Stato è stata confermata nel merito dal Tar Veneto, sez. I, 20 novembre 2008, n. 3619. G. ZANCHINI, La base americana di Vicenza e il comitato “No Dal Molin”: la questione della partecipazione, in I diritti dell’uomo, 2007, 3, 69.