Giudizio amministrativo – Azione di classe (class action) – Elenco pubblico delle organizzazioni e associazioni – Art. 840 – bis c. p. c. e Art. 196-ter, Disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile – Schema di regolamento – Testo integrale del parere

La class action pubblica è un rimedio non preordinato a superare l’inerzia della P.A.  rispetto a singole pratiche, quanto piuttosto ad accertare e a correggere eventuali disfunzioni strutturali nell’organizzazione riguardante la complessiva gestione di attività amministrative. La diversa finalizzazione dell’azione alla correzione di una situazione patologica afferente alla funzione e, quindi, alla pluralità dei procedimenti amministrativi di cui essa costituisce espressione, rispetto all’azione (individuale) di cui agli artt. 31 e 117, Codice processo amministrativo, avente ad oggetto una specifica inerzia procedimentale, porta a ritenere che la fattispecie legittimante la proposizione la class action non vada commisurata, al numero dei ricorrenti (persone fisiche), ma all’oggettiva entità della situazione di inefficienza che la suddetta azione è destinata a correggere, tale da incidere sugli interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei di una pluralità di utenti e consumatori (Si veda Consiglio di Stato, sez. III, 24 febbraio 2025, n. 1596)

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 14 aprile 2026

 

NUMERO AFFARE 00349/2025

OGGETTO:

Ministero della giustizia.

 

Schema di decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle imprese e del made in Italy, di modifica del decreto del Ministro della giustizia del 17 febbraio 2022, n. 27, recante il “Regolamento in materia di disciplina dell’elenco pubblico delle organizzazioni e associazioni di cui agli articoli 840-bis del codice di procedura civile e 196-ter delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile, come introdotti dalla legge 12 aprile 2019, n. 31, recante disposizioni in materia di azione di classe”.

LA SEZIONE

Vista la nota prot. n. 2996 in data 26 marzo 2025 con la quale il Ministero della giustizia ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Visto il parere della Sezione n. 329 del 16 aprile 2025;

Vista la nota del Ministero della giustizia prot. n. 3256 del 31 marzo 2026;

Esaminati gli atti e udito all’adunanza del 14 aprile 2026 il relatore, consigliere Davide Miniussi.

 

Premesso.

1. Con nota prot. n. 2996 del 26 marzo 2025 il capo dell’ufficio legislativo del Ministero della giustizia ha tramesso, ai fini della acquisizione del prescritto parere, lo schema di decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle imprese e del made in Italy, recante il «Regolamento in materia di disciplina dell’elenco pubblico delle organizzazioni e associazioni di cui agli articoli 840-bis del codice di procedura civile e 196-ter delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile, come introdotti dalla Legge 12 aprile 2019, n. 31, recante disposizioni in materia di azione di classe», accompagnato dalla documentazione a corredo.

1.1. Il provvedimento è volto ad adeguare le disposizioni regolamentari in materia, attualmente contenute nel decreto del Ministro della giustizia del 17 febbraio 2022, n. 27, alla sentenza del T.A.R. Lazio, sez. I, 23 giugno 2023, n. 10653 che ha annullato il suddetto decreto ministeriale n. 27 del 2022 nella parte in cui: (a) stabilisce che l’iscrizione nell’elenco delle organizzazioni e associazioni legittimate a proporre l’azione di classe di cui all’articolo 840-bis cod. proc. civ., nonché l’azione inibitoria collettiva ai sensi dell’articolo 840-sexiesdecies cod. proc. civ. (d’ora innanzi: Elenco) è riservata agli enti del terzo settore, precludendo conseguentemente l’iscrizione di enti diversi (articolo 1, comma 2, lett. c); (b) prevede, tra i requisiti per l’iscrizione, la raccolta delle fonti di finanziamento con le modalità stabilite dal Codice del terzo settore (articolo 3, comma 1, lett. f).

Conseguentemente, lo schema di regolamento consente l’iscrizione nell’Elenco di tutti gli “enti senza scopo di lucro”, senza alcuna limitazione agli enti del terzo settore, e impone che la raccolta delle fonti di finanziamento avvenga “secondo criteri di trasparenza e indipendenza indicati analiticamente nello statuto”, anche in questo caso senza alcun riferimento alle modalità di raccolta contemplate dal Codice del terzo settore (decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117).

1.2. Con l’occasione, l’Amministrazione ha ritenuto di apportare ulteriori modifiche al regolamento. Si riepilogano di seguito le innovazioni più significative, rinviando per ogni altro aspetto, e per i profili di dettaglio, al parere interlocutorio.

1.2.1. In primo luogo, lo schema di regolamento originario rimetteva allo statuto la previsione di “requisiti di onorabilità degli amministratori o dei rappresentanti”, espungendo, per un verso, il rinvio a quelli previsti per gli esponenti aziendali di taluni soggetti (SIM, SGR, SICAV e SICAF) rientranti nell’ambito di applicazione del decreto legislativo del 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.) – e, per altro verso, il riferimento agli associati, rispetto ai quali la verifica del rispetto dei requisiti di onorabilità sarebbe stata pressoché impossibile alla luce dell’ampiezza della base associativa che connota gli enti in questione. Si prevedeva, inoltre, che lo statuto dovesse contemplare le cause di ineleggibilità e di decadenza stabilite per le società per azioni dall’articolo 2382 cod. civ. e stabilire altresì “le regole, anche riferite alle cause di incompatibilità relative ai rappresentanti legali, idonee ad assicurare l’indipendenza dell’ente nel perseguimento della tutela degli interessi dei soggetti portatori di diritti individuali omogenei”.

1.2.2. In secondo luogo, si richiedeva che lo statuto stabilisse “le regole di tenuta della contabilità e di formazione del bilancio di esercizio previste dalla legge o, in mancanza, adottate dall’ente, che comprendono l’indicazione delle quote versate dagli associati” e “misure dirette a prevenire e a risolvere conflitti di interesse”.

1.2.3. In terzo luogo, sul piano procedimentale, per un verso si introduceva espressamente l’obbligo di comunicare il preavviso di rigetto di cui all’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e, per altro verso, l’inerzia dell’Amministrazione sulla domanda di iscrizione nell’Elenco veniva qualificata in termini di silenzio-diniego (e non più di silenzio-assenso).

1.3. Con parere n. 329 del 16 aprile 2025 la Sezione ha rilevato la mancata trasmissione della relazione illustrativa e preso atto della mancata redazione dell’AIR, pur a fronte del significativo ampliamento della platea degli enti iscrivibili nell’Elenco (in base all’AIR elaborata successivamente le istituzioni non profit sono quasi 370 mila, cui vanno aggiunte le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali), nonché suggerito talune modifiche di drafting. Inoltre, la Sezione ha invitato l’Amministrazione:

– a riformulare l’articolo 1, comma 1, lett. b), n. 2, in modo che sia il regolamento a stabilire i requisiti di onorabilità e le cause di incompatibilità, senza rimetterne l’individuazione all’autonomia statutaria, e tenendo conto, quanto alla prescritta indicazione statutaria in ordine alle “regole di tenuta della contabilità e di formazione del bilancio di esercizio previste dalla legge o, in mancanza, adottate dall’ente”: (a) del carattere superfluo di una disciplina statutaria meramente recettizia di regole già stabilite dalla legge; (b) dell’imprecisione e potenziale equivocità della locuzione “indicazione delle quote versate dagli associati”; (c) della necessità di garantire la trasparenza dei flussi di finanziamento; (d) dell’imprecisione tecnica della locuzione “regole di tenuta della contabilità”;

– a riformulare l’articolo 3, comma 1, lett. h) e eventuali altre disposizioni connesse che facciano riferimento alla revisione legale, tenuto conto: (a) dell’ampliamento della legittimazione all’iscrizione nell’Elenco di soggetti diversi dagli enti del terzo settore (con riferimento ai quali l’obbligo di revisione legale, laddove siano integrati determinati requisiti quantitativi, è stabilito dall’articolo 31 del Codice del terzo settore) e dunque non necessariamente assoggettati alla revisione legale; (b) della natura riservata dell’attività di revisione legale e della conseguente inopportunità del riferimento a “soggetti terzi” quali incaricati di eseguirla; (c) del fatto che la revisione legale non ha ad oggetto il solo bilancio di esercizio ma, più in generale, “la regolare tenuta della contabilità sociale e la corretta rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture contabili” (articolo 14, decreto legislativo n. 39 del 2010);

– a reintrodurre il silenzio-assenso sulla domanda di iscrizione nell’Elenco, espungendo la previsione sul silenzio-diniego e il richiamo (superfluo) all’articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990.

Considerato.

2. Con nota prot. n. 3256 del 31 marzo 2026 il capo dell’ufficio legislativo del Ministero della giustizia ha trasmesso:
3. a) la relazione al Ministro, predisposta dall’ufficio legislativo e munita del visto e della richiesta di parere formulata ex articolo 36, r.d. 21 aprile 1942, n. 444;
4. b) il testo del nuovo schema di decreto, munito della pedissequa ‘bollinatura’, e il testo a fronte che reca in evidenza le modifiche apportate sia rispetto al testo del vigente decreto ministeriale sia rispetto alla prima versione dello schema sottoposto all’esame della Sezione;
5. c) la relazione illustrativa;
6. d) la relazione tecnica, parimenti ‘bollinata’, priva dell’indicazione dell’autore e della relativa sottoscrizione;
7. e) l’analisi tecnico-normativa (ATN) sottoscritta dal capo dell’ufficio legislativo;
8. f) l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) sottoscritta dal capo dell’ufficio legislativo;
9. g) la nota del Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione (NUVIR) n. VII 26/31 del 4 marzo 2026;
10. h) la nota prot. n. 14994 del 2 luglio 2025, con la quale il Ministro delle imprese e del made in Italy ha formalizzato – per il tramite del vice capo dell’ufficio legislativo, che ha apposto la sua sottoscrizione “per delega del Ministro” – il concerto sul nuovo testo trasmesso.
11. Sotto il profilo formale-procedimentale la Sezione rileva che l’atto di concerto del Ministro delle imprese e del made in Italy è sottoscritto dal vice capo dell’ufficio legislativo “per delega del Ministro”, senza tuttavia che nel corpo della nota siano indicati gli estremi di tale delega. Pur senza farne oggetto di rilievo ostativo, si segnala che il consolidato orientamento della Sezione, nel rilevare l’inadeguatezza della formula – ricorrente di frequente nella prassi – “d’ordine del Ministro” e nell’osservare al contempo che il Ministro, laddove intenda “conferire ad un organo di staff, dotato di adeguate competenze normativamente predeterminate, il relativo adempimento formale – plausibilmente in ragione della connotazione spiccatamente tecnica, ratione materiae, della interlocuzione con l’autorità concertata, tale da attenuare o diluire (senza nondimeno mai elidere, trattandosi di procedimento normativo) il tratto di politicità della determinazione codecisionale – è abilitato a far ricorso al diverso strumento della delega c.d. di firma” (parere del 26 maggio 2025, n. 518), ha inteso fare riferimento ad una delega formalmente conferita ex ante, sicché gli estremi della stessa dovrebbero essere indicati nell’atto di concerto, il quale altrimenti deve recare la firma del Ministro (così come peraltro avvenuto con riferimento all’originario schema di regolamento).

Inoltre la Sezione prende atto dell’avvenuta elaborazione e trasmissione – per quanto successive all’elaborazione del primo schema di regolamento – dell’AIR, che si rivela – come in più occasioni ribadito dalla Sezione – strumento imprescindibile al fine di inquadrare il settore oggetto dell’intervento regolamentare dal punto di vista quantitativo e di definire ex ante gli obiettivi dell’intervento medesimo. Sotto il profilo del potenziale ampliamento della platea degli enti iscrivibili nell’Elenco per effetto del venir meno della limitazione dell’accesso ai soli enti del terzo settore, l’Amministrazione osserva che tale ampliamento, pur consistente, “non sarà indiscriminato posto che, anche a seguito delle misure di semplificazione introdotte dall’intervento in esame, continueranno a permanere filtri significativi che garantiranno, nel breve e medio termine, un accesso nell’elenco qualificato e non indiscriminato (tre anni di attività continuativa, ordinamento democratico, finalità statutaria specifica, requisiti di onorabilità degli esponenti, trasparenza finanziaria)”. In base alle stime condotte dall’Amministrazione (su sollecitazione del NUVIR, a fronte di una prima versione dell’AIR che ne era sprovvista), a fronte delle circa 370 mila istituzioni non profit esistenti (cui vanno aggiunte le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali), a maturare un effettivo interesse all’iscrizione nell’Elenco dovrebbero essere soltanto gli enti operanti nei settori della tutela dei diritti e dell’attività politica, dell’ambiente e delle relazioni sindacali e, tra questi, per lo più quelli caratterizzati da una struttura nazionale (o quantomeno sovraregionale) i cui statuti contemplino la tutela di diritti individuali omogenei dei rispettivi associati. Le considerazioni sopra esposte hanno indotto l’Amministrazione a stimare un incremento compreso tra il 50 e il 150 per cento degli enti attualmente iscritti nell’Elenco, il che in termini assoluti si tradurrebbe in un incremento contenuto (da 23 enti attuali a 46-70 enti), ritenuto sostanzialmente compatibile con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

4. Il nuovo testo trasmesso contempla due requisiti di iscrizione nell’Elenco in precedenza non autonomamente previsti.

4.1. Si tratta, in primo luogo, dell’indicazione “in modo specifico e separato nelle scritture contabili e, quando previsti dalla legge, nel bilancio di esercizio o nel rendiconto economico” delle “quote versate dagli associati” e delle “fonti di finanziamento” (articolo 3, comma 1, lett. f-bis).

L’Amministrazione ha così accolto l’osservazione formulata dalla Sezione in ordine all’inopportunità che la “indicazione delle quote versate dagli associati” fosse “compresa” nelle “regole di tenuta della contabilità e di formazione del bilancio di esercizio” (articolo 3, comma 1, lett. g), n. 4 della precedente versione dello schema di regolamento) e alla conseguente potenziale equivocità della locuzione utilizzata. La nuova formulazione precisa, opportunamente, che l’indicazione delle quote versate dagli associati e delle fonti di finanziamento deve essere contenuta nelle scritture contabili (nonché, se previsti, nel bilancio o nel rendiconto). Si è così introdotta – riferisce la relazione illustrativa – “una regola contabile funzionale alla trasparenza e indipendenza degli enti e che permetta di ricostruire i flussi finanziari con precisione e in modo certo”.

4.2. In secondo luogo viene introdotta – in conformità, peraltro, all’obbligo già vigente, sul piano documentale, di fornire una corrispondente dichiarazione nell’ambito della dichiarazione sostitutiva di certificazione da allegare alla domanda di iscrizione (articolo 4, comma 4, lett. f) – una specifica causa di incompatibilità. Si prevede, in particolare, che i rappresentanti legali degli enti iscritti nell’Elenco non possano rivestire “la qualifica di imprenditori o di amministratori di imprese di produzione di beni ed erogazione di servizi in qualsiasi forma costituite”. Ciò in adesione alle osservazioni con cui la Sezione aveva ritenuto – per le stesse ragioni esposte con riferimento ai requisiti di onorabilità (su cui cfr. infra, par. 5) – tendenzialmente inopportuno rimettere allo statuto la previsione cause di incompatibilità.

5. Per quanto concerne i requisiti di onorabilità degli amministratori e dei rappresentanti, in luogo del mero rinvio alla disciplina statutaria – con i correlati rischi di ineffettività dei requisiti medesimi o, laddove si fosse riconosciuto all’Amministrazione un certo margine di discrezionalità nell’apprezzarne l’efficacia, di insorgenza di contenzioso evidenziati dalla Sezione nel parere interlocutorio – si prevede che debbano essere integrati (nel senso che lo statuto debba prevederne il rispetto) i requisiti stabiliti dall’articolo 4 del decreto ministeriale 24 ottobre 2023, n. 50 (“Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco degli enti di formazione, nonché l’approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell’articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 e l’istituzione dell’elenco degli organismi ADR deputati a gestire le controversie nazionali e transfrontaliere, nonché il procedimento per l’iscrizione degli organismi ADR ai sensi dell’articolo 141-decies del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 recante Codice del consumo, a norma dell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229”) con riferimento ai soci, associati, amministratori, rappresentanti e responsabili degli organismi di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali (di cui al decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28). L’opzione del rinvio all’assetto normativo concernente un settore comparabile è stata ritenuta dall’Amministrazione preferibile rispetto all’alternativa, suggerita con il parere interlocutorio, consistente nel rimettere l’individuazione dei predetti requisiti a codici di comportamento elaborati dalle associazioni di categoria, in quanto soluzione “più efficace in relazione agli obiettivi di assicurare massima serietà e trasparenza dell’operato degli enti” in questione.
6. Inoltre, assume particolare rilievo la previsione secondo cui le “regole” previste dallo statuto(“anche riferite alle cause di incompatibilità relative ai rappresentanti legali”) debbano essere idonee ad assicurare, oltre che “l’indipendenza dell’ente nel perseguimento della tutela degli interessi dei soggetti titolari di diritti individuali” (obiettivo, questo, già contemplato nell’originario schema di regolamento sottoposto all’esame della Sezione), altresì “l’assenza di influenze da parte di terzi che hanno interesse a proporre o a resistere ad azioni rappresentative”. Tale previsione, tuttavia, suscita talune perplessità per quattro ordini di ragioni, in parte già illustrate nel parere interlocutorio.

6.1. Sotto un primo profilo la Sezione rileva che l’Amministrazione ha ritenuto di limitare l’esplicitazione, sul piano regolamentare, delle cause di incompatibilità (che le “regole” statutarie devono includere) a quella, sopra menzionata (cfr. supra, par. 4.2), concernente i rappresentanti legali, i quali non possono al contempo rivestire “la qualifica di imprenditori o di amministratori di imprese di produzione di beni ed erogazione di servizi in qualsiasi forma costituite”. Al contempo, ha ritenuto “opportuno collocare a livello di previsioni statutarie una più dettagliata disciplina delle ulteriori cause di incompatibilità” (così la relazione illustrativa), opzione ritenuta, per un verso, maggiormente idonea a “conciliare l’esigenza di autonomia degli enti con l’obiettivo del legislatore di semplificare la disciplina regolamentare” e, per altro verso, “proporzionata perché, a fronte di criteri più analitici richiesti agli enti, a garanzia di trasparenza amministrativa e contabile, non impone oneri sproporzionati rispetto agli obiettivi di tutela collettiva” (così l’AIR).

I pur apprezzabili obiettivi enunciati nell’AIR inducono tuttavia a ritenere in parte qua non del tutto superati i rilievi formulati a tale riguardo nel parere interlocutorio. Come è stato già osservato in tale sede, infatti, rimettere allo statuto la definizione di cause di incompatibilità relative ai rappresentanti legali comporta, alternativamente, due rischi (per quanto attenuati, per un verso, dall’esplicitazione normativa della finalità perseguita con tale prescrizione, consistente nell’“assicurare l’indipendenza dell’ente nel perseguimento della tutela degli interessi dei soggetti titolari di diritti individuali” e, per altro verso, dall’esplicitazione in via regolamentare di almeno una causa di incompatibilità, ossia quella introdotta all’articolo 3, comma 1, lett. f-ter): (a) che la previsione di qualsivoglia ulteriore causa di incompatibilità sia ritenuta, per ciò solo, idonea ad integrare il requisito richiesto per l’iscrizione nell’Elenco; (b) che la valutazione dell’Amministrazione in ordine all’eventuale inefficacia delle cause di incompatibilità statutariamente previste sia contestata in giudizio, in quanto non ancorata a parametri normativi sufficientemente precisi.

6.2. Inoltre, la Sezione osserva, sotto un secondo profilo, che, a fronte dell’estensione dei requisiti di onorabilità (non solo ai rappresentanti, ma anche) agli amministratori, la causa di incompatibilità specificamente contemplata dallo schema di regolamento (articolo 3, comma 1, lett. f-ter) e quelle la cui definizione il regolamento rimette allo statuto sono riferite ai soli “rappresentanti legali”, con esclusione quindi dei componenti degli organi con funzioni di indirizzo, amministrazione o gestione cui non sia al contempo attribuita la rappresentanza legale dell’ente. Trattasi di limitazione difficilmente giustificabile, posto che a determinare il concreto rischio di conflitto di interessi – rischio che le previsioni in questione hanno l’obiettivo di eliminare o, quantomeno, di contenere – sono la titolarità e l’esercizio delle funzioni di governo sopra menzionate, che presuppongono cioè la titolarità dell’effettivo potere decisionale, e non l’attribuzione della rappresentanza legale, ossia del mero potere di compiere atti con rilevanza esterna (ossia nei rapporti con i terzi) in nome dell’ente. Circostanza, quest’ultima, che si palesa invero non dirimente, in quanto non presupponente, di per sé e necessariamente, il potere di decidere il compimento (o il non compimento) di tali atti.

6.3. Sotto un terzo profilo, si segnala l’opportunità di prevedere specificamente nel regolamento che tanto la causa di incompatibilità ivi espressamente contemplata quanto le ulteriori “regole” (volte, come detto, ad assicurare l’indipendenza dell’ente e l’assenza di indebite influenze da parte di terzi) la cui definizione è rimessa allo statuto tengano conto del fatto che l’interferenza nel perseguimento degli scopi istituzionali perseguiti dalle associazioni iscritte nell’Elenco può essere determinata non solo – e non tanto – dalla presenza, negli organi dell’ente titolari di poteri decisori o di indirizzo, di soggetti in conflitto di interessi. Infatti, è suscettibile di determinare tale interferenza altresì la presenza di finanziamenti che, pur risultando trasparenti nei rapporti tra l’ente iscritto nell’Elenco e il soggetto cui tale finanziamento è direttamente riconducibile, provengono da un soggetto a sua volta finanziato da soggetti terzi in modo non trasparente (circostanza che potrebbe determinare l’assoggettamento dell’ente iscritto nell’Elenco ad un controllo di fatto da parte del soggetto finanziato in modo non trasparente). In altri termini, è opportuno che la “catena” dei finanziamenti sia ricostruibile in modo integrale, posto che vi è il rischio che la trasparenza riscontrata in un primo segmento sia sostanzialmente compromessa dall’assenza di trasparenza nei segmenti successivi.

6.4. Da ultimo, la Sezione osserva che la seconda finalità perseguita dalle “regole” la cui definizione è rimessa allo statuto – finalità, quest’ultima, introdotta nel nuovo schema di provvedimento elaborato a valle del parere interlocutorio –, ossia assicurare “l’assenza di influenze da parte di terzi che hanno interesse a proporre o a resistere ad azioni rappresentative”, pur costituendo obiettivo apprezzabile e di assoluto rilievo nel settore in esame, rischia di non essere raggiunta.

L’insussistenza di indebite interferenze da parte di soggetti estranei all’ente animati da intenti incompatibili con gli obiettivi statutari dell’ente medesimo costituisce infatti elemento di fatto da accertare in concreto, specie alla luce dei flussi di finanziamento destinati al singolo ente. In altri termini, pur essendo auspicabile l’introduzione in sede statutaria di prescrizioni e meccanismi idonei a fronteggiare tali indebite influenze – il che comunque richiederebbe, come detto, una più puntuale definizione di tali elementi in sede regolamentare –, non è possibile escludere che, pur a fronte dell’introduzione di siffatte “regole” statutarie e eventualmente anche della loro piena attuazione, sia possibile, per soggetti portatori di interessi incompatibili con quelli di cui l’ente iscritto nell’Elenco costituisce espressione, esercitare sull’ente medesimo un’influenza in grado di determinarne ab externo le scelte.

Sotto questo profilo si segnala, inoltre, l’opportunità di valutare l’introduzione di una specifica ipotesi di esclusione dall’Elenco che prescinda dall’adempimento agli oneri formali-documentali che costituisce allo stato presupposto sufficiente, in base all’articolo 7, per il mantenimento dell’iscrizione. In base a tale disposizione, infatti, è sufficiente, al fine di mantenere l’iscrizione nell’Elenco, trasmettere alla competente Direzione generale del Ministero della giustizia, entro il termine del 31 gennaio, tra l’altro, copia autentica del bilancio d’esercizio o del rendiconto (o, in mancanza, delle scritture contabili) riferiti all’esercizio precedente. Il mantenimento dei prescritti requisiti di indipendenza, specie sotto il profilo dell’assenza di indebite influenze spiegate da soggetti portatori di interessi in conflitto con quelli dell’ente iscritto nell’Elenco, postula invece un accertamento di fatto che tenga conto, in concreto, di tutti gli elementi rilevanti, in primis la provenienza (diretta o indiretta) delle fonti di finanziamento.

Si sottopone, inoltre, all’attenzione dell’Amministrazione l’opportunità di prevedere, altresì, specifiche limitazioni alla possibilità di avvalersi di servizi legali o di consulenza affidati di volta in volta a soggetti esterni – sui quali si potrebbero appuntare situazioni di conflitto di interessi difficilmente verificabili dall’Amministrazione –, posto che l’iscrizione nell’Elenco dovrebbe, auspicabilmente, presupporre l’esistenza di una struttura organizzativa idonea alla gestione, in via tendenzialmente autonoma, del contenzioso. Laddove, invece, si intendesse contemplare la possibilità per l’ente iscritto nell’Elenco di avvalersi di servizi prestati da terzi, è opportuno quantomeno introdurre una specifica ipotesi di esclusione dall’Elenco laddove si riscontri, nel caso concreto, l’esistenza di tale conflitto.

6.5. Le considerazioni sopra esposte inducono la Sezione a suggerire all’Amministrazione di prevedere, all’interno del testo dello schema in esame, mediante l’introduzione di una apposita disciplina, un efficace monitoraggio in termini di valutazione a posteriori dell’impatto della regolamentazione (c.d. V.I.R.). Si intende, in particolare, richiamare l’attenzione dell’Amministrazione sull’opportunità di introdurre un apposito meccanismo di verifica (c.d. evaluation clause prevista dall’articolo 7 dell’Accordo sancito in data 29 marzo 2007 in Conferenza unificata tra Governo, Regioni e Autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione) più volte richiamato in precedenti pareri di questa Sezione (cfr., da ultimo, i pareri 24 dicembre 2025, n. 1485, 21 novembre 2025, n. 1308 e 8 ottobre 2025, n. 10689) quale principio operativo di “buona pratica” e presidio di qualità durevole della normazione, applicabile, in quanto tale, in via generale nell’ambito del procedimento normativo.

Meccanismo che, nel caso di specie, dovrebbe auspicabilmente essere basato sul monitoraggio delle informazioni reperibili dall’analisi dei bilanci o dei rendiconti (o, in mancanza, delle scritture contabili) – documenti che, come detto, dovranno indicare analiticamente le fonti di finanziamento (articolo 3, comma 1, lett. f-bis) – che gli enti iscritti nell’Elenco hanno l’obbligo di comunicare annualmente all’Amministrazione (in base a quanto stabilito dall’articolo 7). In tal senso potrebbe, inoltre, valutarsi l’estensione dell’evaluation clause anche all’eventuale ricorso, da parte degli enti iscritti nell’Elenco, all’esternalizzazione di servizi legali o di consulenza relativi all’esercizio delle azioni collettive.

Ciò al fine di tenere conto dell’evoluzione del settore e dell’eventuale conseguente necessità di introdurre, sul piano regolamentare, previsioni più specifiche che siano maggiormente idonee a garantire quella “trasparenza, indipendenza e accountability finanziaria” degli enti iscritti nell’Elenco che in base alla stessa AIR costituisce obiettivo dell’intervento normativo. Il tutto in linea con il precipuo obiettivo assegnato alla V.I.R. dall’articolo 2, comma 5 del d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169 (“Regolamento recante disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione”), ossia “fornire, attraverso un percorso trasparente di valutazione, un supporto informativo basato sull’evidenza empirica, in merito alla perdurante utilità, all’efficacia e all’efficienza di norme vigenti di impatto significativo, al fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo interventi di integrazione, modifica o abrogazione”.

7. Per quanto concerne la prescritta indicazione statutaria delle “regole di tenuta della contabilità e di formazione del bilancio di esercizio previste dalla legge o, in mancanza, adottate dall’ente”, rispetto alla quale la Sezione aveva formulato le osservazioni sopra sinteticamente riportate (cfr. supra, par. 1.3), l’Amministrazione ha espunto tale riferimento dall’articolo 3 (sopprimendo il n. 4 della lett. g). Analoga scelta è stata opportunamente compiuta rispetto ai riferimenti alla revisione legale. L’assoggettamento dell’ente iscritto nell’Elenco a revisione legale dipenderà, dunque, dalla previsione aliundedi un obbligo in tal senso; i rilievi sollevati dalla Sezione con riferimento alla formulazione delle pertinenti disposizioni dello schema devono quindi ritenersi assorbiti dall’espunzione dei riferimenti alla revisione legale.
8. Sotto il profilo procedimentale sono stati espunti tanto il richiamo all’articolo 10-bisdella legge n. 241 del 1990 quanto la fattispecie di silenzio-diniego, recependo così le osservazioni formulate al riguardo dalla Sezione con il parere interlocutorio, ed è stata ripristinata l’operatività del silenzio-assenso già contemplata dal decreto ministeriale nel testo attualmente vigente.

P.Q.M.

La Sezione esprime parere favorevole alle condizioni e nei termini dei rilievi di cui in motivazione.