Giudizio penale –  Regolamento recante ulteriori modifiche al decreto 29 dicembre 2023, n. 217, in materia di processo penale telematico – Testo integrale del parere

 

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 23 giugno 2026

 

NUMERO AFFARE 00617/2026

OGGETTO:

Ministero della giustizia.

 

Schema di decreto concernente “Regolamento recante ulteriori modifiche al decreto 29 dicembre 2023, n. 217, in materia di processo penale telematico”;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione in data 11 giugno 2026 con la quale il Ministero della giustizia ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Carla Ciuffetti.

 

Premesso.

La richiesta di parere.

1. Con nota in data 11 giugno 2026, l’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia ha trasmesso uno schema di decreto del Ministro della giustizia concernente “Regolamento recante ulteriori modifiche al decreto 29 dicembre 2023, n. 217 in materia di processo penale telematico”.

Allo schema, non recante il bollino della Ragioneria generale dello Stato, sono allegati: la relazione al Ministro, sottoscritta dal Capo dell’Ufficio legislativo e munita del visto del medesimo Ministro e della richiesta di parere formulata ex articolo 36, r.d. 21 aprile 1942, n. 444; la relazione illustrativa; la relazione tecnica non verificata dalla Ragioneria generale dello Stato; la relazione di analisi tecnico-normativa (ATN); la relazione AIR; la scheda di valutazione NUVIR n. VII 26/67 del 9 giugno 2026; la nota DIT-DGSAP prot. MDG.AD31DEB.DIT.11/05/2026; il parere espresso dal Consiglio nazionale forense in data 21 maggio 2026; il parere espresso dal Consiglio Superiore della Magistratura in data 3 giugno 2026.

1.1. In data 22 giugno 2026, l’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia ha trasmesso lo schema di decreto e la relazione tecnica muniti del visto della Ragioneria generale dello Stato, nonché una nota della stessa Ragioneria con cui, nel restituire gli atti all’Amministrazione, si segnala che “si è provveduto a sostituire la clausola di invarianza finanziaria con quella conforme alla prassi contabile più recente”.

L’articolato.

2. Il provvedimento, composto da due articoli, modifica il regolamento di cui al decreto ministeriale n. 217 del 2023, sul cui schema la Sezione ha espresso il parere n. 1585/2023. Tale decreto è già stato oggetto di interventi modificativi con i decreti ministeriali n. 206/2024 e n. 206/2025, sui cui schemi la Sezione ha espresso i pareri n. 1558/2024 e n.1485/2025.

L’articolo 1, comma 1, lettera a), proroga dal 30 giugno 2026 al 31 dicembre 2026 il termine previsto dall’articolo 3 (“Disposizioni in materia di individuazione degli uffici giudiziari penali e delle tipologie di atti del procedimento penale per cui possono essere adottate anche modalità non telematiche di deposito. Termini di transizione al nuovo regime”), comma 3-bis, entro il quale va completata la transizione al regime del deposito con modalità telematiche da parte dei soggetti abilitati interni di atti, documenti e richieste relativi alle intercettazioni di comunicazioni telefoniche e tra presenti, informatiche o telematiche.

L’articolo 1, comma 1, lettera b), sostituisce il vigente termine unitario di decorrenza dell’obbligo di deposito di atti con modalità esclusivamente telematica previsto per gli uffici giudiziari penali indicati nell’art. 3, comma 5, lettere a) – h), fissato al 1° gennaio 2027, con termini differenziati con riferimento agli uffici e ai procedimenti indicati nelle novelle di cui ai commi 5, 5-bis e 6.

In relazione a tali termini, che sostanziano quindi proroghe del suddetto termine unitario, l’articolo 1, comma 1, lettera c), prevede che, fino al loro compimento, “il deposito da parte dei soggetti abilitati interni ed esterni di atti, documenti, richieste e memorie può avere luogo anche con modalità telematiche, previo provvedimento che attesti la funzionalità dei sistemi informatici adottato dal Capo del Dipartimento dell’innovazione tecnologica della giustizia del Ministero della giustizia e pubblicato sul suo Portale dei servizi telematici”.

La soppressione dell’articolo 3, comma 8, prevista dall’articolo 1, comma 1, lettera d), ha carattere conseguenziale rispetto alle disposizioni stabilite dalle precedenti lettere dello stesso comma.

L’articolo 2 reca la clausola di neutralità finanziaria. Come evidenziato nel punto 1.1, tale articolo risulta riformulato nel testo bollinato dalla Ragioneria generale dello Stato.

Considerato.

La base legale.

3. Come già osservato con i pareri n. 1558 del 2024 e n. 1485 del 2025, lo schema in esame rinviene la sua base legale nell’articolo 87 del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 (di “attuazione della legge 27 settembre 2021, n.134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari”), che, nell’introduzione di un corpusnormativo complessivamente preordinato alla transizione digitale e telematica del processo penale, ha prefigurato una specifica ed articolata disciplina intertemporale, con la quale:
4. a) ha affidato (con il comma 1) ad un decreto del Ministro della giustizia – da adottarsi entro il 31 dicembre 2023, “sentito il Garante per la protezione dei dati personali” – la definizione delle necessarie “regole tecniche” (relative al deposito, la comunicazione e la notificazione, “con modalità telematiche”, degli atti del procedimento penale);
5. b) ha, contestualmente, previsto (con il comma 3) una apposita disciplina regolamentare – affidata ad un decreto ministeriale, da adottarsi entro il 31 dicembre 2023, “sentiti il Consiglio superiore della magistratura e il Consiglio nazionale forense” – ai fini: b1) della definizione dei “termini di transizione” al nuovo regime; b2) della individuazione degli “uffici giudiziari” e delle “tipologie di atti” per i quali, nella scandita fase transitoria, fosse preservata, con la garanzia di un c.d. doppio binario, la facoltà di adottare anche “modalità non telematiche di deposito, comunicazione o notificazione”;
6. c) ha direttamente ed analiticamente individuato (con i commi da 4 a 6-bis, così come modificati dall’articolo 5-quater, comma 1, lettere a) e b) del decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2022, n. 199) le singole e specifiche disposizioni normative processuali con operatività condizionata ai tempi e ai contenuti delle ridette misure regolamentari, una volta introdotte.

In unitaria attuazione del citato articolo 87, commi 1 e 3, con il decreto 29 dicembre 2023, n. 217, il Ministero ha adottato un unico regolamento, che ha stabilito le regole tecniche riguardanti il deposito, la comunicazione e la notificazione con modalità telematiche degli atti e documenti, nonché la consultazione e gestione dei fascicoli informatici (articolo 2) e sono stati individuati gli uffici giudiziari e le tipologie di atti per cui possano essere utilizzate anche modalità non telematiche di deposito, comunicazione o notificazione, nonché i termini di transizione al nuovo regime (articolo 3).

Con il decreto ministeriale n. 206 del 2024, il regolamento è stato, una prima volta, integrato e modificato, al fine di rimodulare – con distinto ed analitico riguardo ai diversi uffici giudiziari ed alle diverse tipologie di procedimenti e di atti – la tempistica della transizione al regime del deposito telematico obbligatorio ex articolo 111-bis c.p.p., con la previsione di una temporanea e articolata fase di accesso al regime c.d. “a doppio binario”, per assicurare, nelle more della sperimentazione e delle implementazioni degli applicativi dedicati, il deposito sia telematico che cartaceo.

Con il decreto ministeriale n. 206/2025, nel presupposto del precedente intervento di modifica, è stata disposta una rimodulazione dei termini di entrata in vigore del deposito telematico obbligatorio per i procedimenti cautelari e le procedure relative ad intercettazioni (art. 1). Inoltre, in adesione a conforme suggerimento contenuto nel parere n. 1485 del 2025, è stato previsto un procedimento di monitoraggio dell’attuazione di detta rimodulazione (art. 2 “Monitoraggio”).

Dunque, la base legale dello schema in esame è integrata dal citato articolo 87, comma 3, del decreto legislativo n. 150 del 2022, posto che – secondo principi consolidati affermati da questo Consiglio – è sempre riconosciuta all’Amministrazione la possibilità di un nuovo esercizio del potere regolamentare conferito dalla legge, in presenza di condizioni che determino la necessità di un intervento “manutentivo” di un regolamento, anche a distanza di tempo (per tutti, cfr. citati pareri n. 1585/2023, n. 1558/2024, n.1485/2025).

Gli adempimenti procedimentali.

4. Come già rilevato nei pareri n. 1558 del 2024 e n. 1485 del 2025, da quanto sopra considerato discende che:
5. a) non incidendo le nuove disposizioni regolamentari, sotto alcun profilo, sulle “regole tecniche” del processo penale telematico, ma solo sull’articolazione temporale del progressivo e definitivo transito al nuovo regime, correttamente non è stato investito, con una nuova e non necessaria richiesta di parere, il Garante per la protezione dei dati personali;
6. b) sono stati acquisiti, in conformità all’art. 87, comma 3, del decreto legislativo n. 150/2022, i pareri del Consiglio nazionale forense e del Consiglio superiore della magistratura.
7. Come sopra accennato, l’intervento della Ragioneria generale dello Stato sullo schema e sulla relazione tecnica è successivo all’invio degli atti in esame alla Sezione. Infatti, la lettera di trasmissione dello schema, in data 11 giugno 2026, avverte che “In data 29 maggio 2026, lo schema del decreto in oggetto è stato trasmesso, al Ministero dell’economia e delle finanze, ai fini delle verifiche tecniche di competenza della Ragioneria generale dello Stato. L’odierna trasmissione, effettuata in attesa della bollinatura, deriva dalla necessità di adozione e pubblicazione del regolamento entro il 30 giugno 2026”.
8. In merito alla data di trasmissione degli atti in esame, la Sezione constata che, come chiarito dall’Amministrazione, lo schema è stato redatto sulla base del monitoraggio effettuato fino allo scorso mese di aprile e che esso è stato inviato nel mese di maggio agli organi il cui parere è prescritto dalla legge. Tuttavia, in relazione alla circostanza che il provvedimento è stato trasmesso a ridosso della scadenza dei termini che vengono prorogati, la Sezione considera che le discrezionali scelte delle Amministrazioni circa i tempi dell’esercizio del potere regolamentare e della successiva richiesta di parere non potrebbero incidere sul termine stabilito dalla legge a garanzia di un adeguato spazio temporale per lo svolgimento della funzione consultiva richiesta, fermo restando che la stessa Sezione rende i propri pareri in una logica di leale e tempestiva collaborazione con le medesime Amministrazioni.

L’istruttoria del provvedimento.

7. Nel parere n. 1485/2025 sullo schema che ha messo capo al decreto ministeriale n. 206/2025, la Sezione aveva constatato la mancanza di “circostanziata e misurata analisi di impatto”, posto che il provvedimento era accompagnato da una dichiarazione di esenzione dall’AIR, ai sensi dell’articolo 7, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169, (formalizzata nella stessa data di trasmissione della richiesta di parere.

Nella fattispecie, invece, il provvedimento è accompagnato dall’AIR e dalla valutazione finale del NUVIR, VII 26/67 del 09/06/2026, secondo la quale il testo della relazione è adeguato, così come integrato a seguito di una prima valutazione (VI 26/66).

L’AIR evidenzia i seguenti obiettivi della rimodulazione dei termini di transizione all’esclusiva modalità digitale di deposito prevista dallo schema, frutto anche di un confronto con il CSM, “con il mondo dell’avvocatura, con gli uffici giudiziari e con i gruppi di monitoraggio localmente istituiti”:

1. a) “preservare la continuità del servizio giustizia nei segmenti procedimentali maggiormente esposti a criticità, il cui livello di addestramento tecnologico sconta un divario di maturazione rispetto al primo grado di giudizio” e per i “segmenti processuali progressivamente successivi al primo” “subordinare la loro piena digitalizzazione al previo completamento di quella relativa al grado processuale immediatamente precedente”;
2. b) “favorire il completamento dell’affinamento applicativo dei sistemi”;
3. c) “ridurre il rischio di rallentamenti, errori procedurali o disallineamenti organizzativi che potrebbero derivare da un’immediata entrata a regime del nuovo assetto”;
4. d) “progressivo perfezionamento dell’infrastruttura disponibile, in vista della successiva estensione del relativo assetto ai segmenti processuali attualmente esclusi dall’ambito applicativo della disciplina”.

L’AIR avverte che il processo di digitalizzazione “si colloca ancora in una fase di consolidamento, nella quale la piena telematizzazione richiede il progressivo superamento di criticità tecniche, organizzative e infrastrutturali non omogeneamente risolte nei diversi uffici giudiziari”, evidenziate da un monitoraggio effettuato nel mese di aprile 2026 che mette in luce che “L’adozione del processo digitale cresce dunque al crescere del tempo di adozione e al decrescere della complessità dell’atto: una evidenza che fonda su base misurabile la scelta di calibrare i termini di transizione in funzione dell’effettivo grado di maturazione raggiunto”.

La proroga selettiva dei termini di transizione verso la modalità esclusiva di deposito telematico, secondo un criterio di progressiva introduzione dell’obbligatorietà del sistema telematico sulla base della sequenza dell’iter processuale, dovrebbe soddisfare le “esigenze di consolidamento tecnico-organizzativo, anche al fine di consentire l’adozione di correttivi e il progressivo allineamento dei diversi uffici agli standard di interoperabilità e affidabilità richiesti”, assicurando allo stesso tempo “l’affidabilità complessiva del passaggio al nuovo assetto”.

Dunque l’opzione prescelta, con l’avvio della digitalizzazione dal primo atto della fase iniziale del procedimento e la progressiva rimodulazione dei termini su cui interviene lo schema, dovrebbe consentire che nel processo penale “il fascicolo e i relativi flussi documentali giungano ai successivi snodi processuali già integralmente formati in ambiente digitale, permettendo ai gradi ulteriori di innestarsi su una base documentale omogenea e immediatamente utilizzabile”, secondo un criterio di progressione “strettamente correlato ai tempi medi di durata legale delle singole fasi processuali”.

Così in relazione: “alla durata media legale della fase e alla fisiologica progressione dei procedimenti provenienti dal primo grado” per il giudizio di appello è prevista la decorrenza dell’obbligo di deposito telematico dal 1° luglio 2027; alla durata media di tale giudizio da un lato e all’eventualità di ricorsi in Cassazione per saltum dall’altro, per il giudizio in Cassazione è prevista la decorrenza dello stesso obbligo dal 1° gennaio 2028; alla stima di un anno della durata del giudizio di legittimità e al passaggio in giudicato della relativa pronuncia, per l’esecuzione della pena la decorrenza del suddetto obbligo è prevista a decorrere dal 2030.

Mentre: la scelta della decorrenza del medesimo obbligo per gli uffici del giudice di pace dal 1 gennaio 2028 è motivata dall’AIR, con “l’esigenza di non sovrapporre, sul piano organizzativo e tecnico, il completamento dell’assestamento dei gradi successivi al primo con l’estensione del modello telematico a un plesso del tutto peculiare per diffusione territoriale, numerosità delle sedi e accentuata eterogeneità delle condizioni infrastrutturali e di supporto amministrativo”; la decorrenza del 1° gennaio 2029 per la giurisdizione minorile è motivata con l’esigenza di una “verifica più avanzata di adeguatezza funzionale del sistema rispetto a procedimenti connotati da speciale delicatezza ordinamentale, da rafforzate esigenze di protezione e riservatezza e da una più intensa necessità di appropriatezza nel trattamento del fascicolo e dei relativi flussi informativi”, che potrebbe essere effettuata “solo dopo che siano stati assorbiti sia il completamento del ciclo prioritario del rito ordinario, sia l’impatto organizzativo derivante dall’attivazione del segmento del giudice di pace, così riservando a questo settore un tempo autonomo di verifica e di consolidamento che la sua specialità rende non surrogabile”.

L’AIR precisa che solo la proroga dal 30 giugno al 31 dicembre 2026 del termine per il deposito telematico delle intercettazioni è “suscettibile di interferire con la piena attuazione dei target PNRR” e che essa è però motivata con “l’estrema delicatezza e specificità del segmento procedimentale interessato, rispetto al quale l’esigenza di piena affidabilità del sistema assume rilievo particolarmente intenso considerata la sensibilità costituzionale di questo specifico ambito”.

In disparte quanto in seguito evidenziato al punto n. 9.2., l’articolazione temporale del complessivo regime di transizione alla modalità esclusiva di deposito telematico pare specificamente e ragionevolmente motivata dall’Amministrazione, nell’esercizio della discrezionalità tecnica e amministrativa che le compete, in relazione alle criticità di ogni segmento considerato, sotto il profilo della concreta sostenibilità e governabilità della transizione dal punto di vista amministrativo e operativo, della continuità del servizio, nonché dell’effettività delle garanzie processuali.

L’Amministrazione riconduce la scelta di non ricorrere alla consultazione pubblica, bensì a “consultazioni ristrette a quegli stakeholder che costituiscono gli ‘interlocutori privilegiati’ rispetto al nuovo assetto regolatorio” in considerazione del tecnicismo della materia. Tale motivazione pare adeguata anche in relazione alla circostanza che tale nuovo assetto è supportato da una costante attività di monitoraggio iniziata con l’entrata in vigore del decreto ministeriale n. 206 del 2025.

8. Il Consiglio nazionale forense ha espresso parere favorevole, “auspicando che la necessaria sperimentazione e le conseguenti informazioni coinvolgano anche i soggetti abilitati esterni”.
9. Il Consiglio Superiore della Magistratura ha espresso un parere favorevole con osservazioni. L’Organo, constatata anche l’instabilità del sistema applicativo della digitalizzazione del processo penale telematico, considera “sin da ora imprescindibile l’allestimento di un supporto tecnico-operativo adeguato a beneficio di ciascun ufficio” e segnala la mancanza di disposizioni di diritto intertemporale circa le modalità di trattamento dei procedimenti pendenti con intercettazioni già in corso alla data di entrata in vigore dell’obbligo di deposito telematico “specie se il procedimento risulti già iscritto e con un flusso di intercettazioni avviato in modalità analogica/ibrida”; per tali fattispecie, l’applicazione del principio tempus regit actumporterebbe a “un ‘doppio binario intrafascicolo’, con intercettazioni avviate secondo una modalità e proseguite con altre modalità”, di carattere problematico sia da un punto di vista organizzativo sia per “correlate vulnerabilità in ordine alla completezza/riconoscibilità del fascicolo informatico, alla tracciabilità dei flussi, al rispetto dei termini, alla consecutio dei numeri dei fascicoli RIT”. Tali problemi diventerebbero “operativamente non risolvibili a fronte dell’esigenza di prorogare le intercettazioni in corso, atteso che il ricorso alla modalità analogica sarà a quel punto vietato dalla norma e il ricorso alla modalità telematica si prospetterà impraticabile sotto il profilo tecnico-informatico”. Sarebbe quindi necessario ricondurre “l’obbligo di gestione telematica delle intercettazioni ai soli procedimenti iscritti dopo il 31 dicembre 2026, escludendo qualsiasi ricaduta sui procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del nuovo regime”.

9.1. Sul punto, la relazione illustrativa precisa che la scelta effettuata con il provvedimento in esame in materia di intercettazioni è fondata “su una valutazione tecnica operata dal Dipartimento per l’innovazione tecnologica della giustizia” e rappresenta “un punto di caduta e di equilibrato contemperamento tra l’obiettivo di progressivo consolidamento del processo penale telematico e l’esigenza di governarne la fase transitoria secondo modalità coerenti con il grado di maturazione tecnologica, organizzativa e funzionale dei segmenti interessati”. Secondo l’Amministrazione, dall’istruttoria svolta non risulterebbero elementi tali da richiedere l’introduzione della disposizione suggerita dal CSM, che produrrebbe “una ‘coda’ di gestione non telematica del deposito degli atti relativi alle intercettazioni destinata a protrarsi – nell’ambito di tutti i procedimenti interessati iscritti fino al 31 dicembre 2026- per un tempo non definibile” e sostanzierebbe non un regime transitorio, ma “il regime proprio per l’attuazione del passaggio al regime telematico per le intercettazioni”.

9.2. La Sezione constata che nell’AIR non sono esposti elementi istruttori in merito all’impatto del provvedimento sui procedimenti di intercettazione pendenti e su quelli che potrebbero essere avviati entro il 31 dicembre 2026, né la relazione illustrativa si sofferma nello specifico sui profili dei problemi organizzativi e sulle questioni di vulnerabilità sottolineate dall’osservazione del CSM. Poiché essa pare meritevole di attenta considerazione, si ritiene di rimetterla, come tale, alla valutazione dell’Amministrazione, ai fini di una possibile integrazione o modificazione dello schema (cfr. Cons. Stato, sez. C, parere 23 dicembre 2024, n. 1558).

Osservazioni sullo schema.

10. Lo schema prevede che il decreto “entra in vigore il giorno della sua pubblicazione”.

Nei pareri n. 1558/2024 e n. 1485/2025, per le analoghe disposizioni previste dai decreti ministeriali n. 206 del 2024 e n. 206 del 2025, la Sezione ha considerato che l’entrata in vigore del provvedimento nel giorno della sua pubblicazione è “resa plausibilmente necessaria dai termini stringenti per l’approvazione definitiva e la successiva pubblicazione del provvedimento normativo e della necessità di evitare soluzioni di continuità nella disciplina processuale transitoria” ed essa “trova adeguato fondamento, come chiarito nel preambolo dello schema, nell’articolo 87, commi da 4 a 6-bis, del decreto legislativo, nella parte in cui […] si attribuisce al regolamento il potere di individuare i termini della transizione al nuovo regime anche in deroga al termine della ordinaria vacatio”. Secondo la Sezione, “l’articolo 10 delle disposizioni preliminari del codice civile, nel consentire tale deroga qualora la norma di rango primario abbia ‘altrimenti disposto’, non richiede a tale fine una espressa previsione derogatoria: quindi non solo ‘la deroga può essere anche implicita e, come tale, desumibile, per logica inferenza, dalla norma attributiva del potere regolamentare’, ma nella fattispecie il regolamento è abilitato a prevedere, quanto alla efficacia delle misure adottate, anche un ‘termine diverso’ da quello della ordinaria vacatio, sicché – non essendo sancito che il termine debba essere necessariamente superiore, in prospettiva dilatoria, e potendo con ciò essere anche abbreviato, in prospettiva acceleratoria – se ne deve necessariamente desumere che, in tale ultimo caso, l’entrata in vigore del regolamento possa essere correlativamente ed utilmente modulata, mediante la previsione della sua immediata entrata in vigore”.

Poiché nello schema in esame non è riprodotto un visto analogo al quart’ultimo visto del preambolo dei decreti ministeriali n. 206 del 2024 e n. 206 del 2025, si invita l’Amministrazione ad inserire un visto dello stesso tenore nel preambolo del provvedimento in esame.

11. Avendo il presente schema di decreto natura regolamentare e rientrando, quindi, tra gli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge 14 gennaio 1994, n. 20, il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, con obbligo di sottoposizione al visto ed alla registrazione, del relativo adempimento va operata menzione sia nel preambolo che nell’explicit.

P.Q.M.

La Sezione esprime il parere nei sensi di cui in motivazione.