Comune e provincia – Comuni montani – Classificazione – Criteri – Articolo 2, comma 1 della legge 12 settembre 2025, n. 131 – Testo integrale del parere  

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 24 marzo 2026

 

NUMERO AFFARE 00251/2026

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei ministri – Ministro per gli affari regionali e le autonomie.

 

Schema di regolamento recante i criteri per la classificazione dei comuni montani ai sensi dell’articolo 2, comma 1 della legge 12 settembre 2025, n. 131.

LA SEZIONE

Vista la nota prot. n. 9003 del 5 marzo 2026 con la quale il Ministro per gli affari regionali e le autonomie ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito all’adunanza del 24 marzo 2026 il relatore, consigliere Davide Miniussi.

 

1. Premessa. La richiesta di parere.

Con nota prot. n. 9003 del 5 marzo 2026 il Ministro per gli affari regionali e le autonomie ha tramesso, ai fini della acquisizione del prescritto parere, lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante il “Regolamento recante i criteri per la classificazione dei comuni montani”.

A corredo della richiesta sono stati trasmessi:

1. a) la relazione al Ministro, predisposta dall’ufficio legislativo e munita del visto e della richiesta di parere formulata ex articolo 36, r.d. 21 aprile 1942, n. 444;
2. b) il testo dello schema di decreto, privo della ‘bollinatura’ del Ragioniere generale dello Stato;
3. c) la relazione illustrativa;
4. d) la relazione tecnica, parimenti priva della ‘bollinatura’;
5. e) l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), priva dell’indicazione dell’autore e della relativa sottoscrizione;
6. f) la nota nn. VII 26/27 del 28 febbraio 2026 con cui il Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione (NUVIR) ha espresso la sua valutazione in ordine all’adeguatezza dell’AIR;
7. g) l’analisi tecnico-normativa (ATN), priva dell’indicazione dell’autore e della relativa sottoscrizione;
8. h) le note con cui i Ministeri interessati hanno fornito riscontro alla richiesta di parere formulata dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie;
9. i) la deliberazione del Consiglio dei ministri del 18 febbraio 2026, motivata ai sensi dell’articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, di autorizzazione all’adozione del decreto all’esame della Sezione;
10. j) la mancata intesa sancita dalla Conferenza unificata nella seduta del 5 febbraio 2026;
11. k) la documentazione relativa all’istruttoria tecnica svolta dal Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie (DAR) della Presidenza del Consiglio dei ministri.
12. Osservazioni di ordine formale e procedimentale.

Di seguito verranno esposte le considerazioni della Sezione in ordine alla completezza della documentazione trasmessa e alla conformità del procedimento seguito per l’adozione dello schema di regolamento alla norma primaria che ha conferito il potere regolamentare.

2.1. La Sezione segnala in primo luogo che né il testo dello schema né la relazione tecnica risultano muniti della prescritta bollinatura della Ragioneria generale dello Stato. Sulla necessità che rispetto a tutti gli atti normativi del Governo, ivi inclusi i regolamenti, sia acquisita la bollinatura – adempimento di carattere formale ben distinto, sul piano logico, giuridico e pratico, dalla verifica della relazione tecnica prevista dall’articolo 17, comma 3 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (quest’ultima soltanto limitata ai disegni di legge, agli schemi di decreto legislativo e agli emendamenti di iniziativa governativa) – si richiama quanto di recente osservato dalla Sezione con il parere n. 1440 del 19 dicembre 2025 (peraltro specificamente riferito ad uno schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, anche in tale occasione trasmesso senza previa acquisizione della bollinatura).

La Sezione ritiene pertanto di sollecitare l’Amministrazione ad acquisire la bollinatura con riferimento tanto allo schema di decreto quanto alla relazione tecnica.

2.2. L’articolo 2, comma 1 della legge 12 settembre 2025, n. 131 (“Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane”) stabilisce che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 “sono definiti i criteri per la classificazione dei comuni montani che costituiscono le zone montane e ai quali si applicano le disposizioni della presente legge, in base ai parametri altimetrico e della pendenza” e che “contestualmente” è definito “l’elenco dei comuni montani”.

Il medesimo articolo 2, comma 1 stabilisce, sotto il profilo procedimentale, che il menzionato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sia adottato su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, sentiti i Ministri interessati, sulla base dei dati forniti dall’Istituto nazionale di statistica (Istat), previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e che ai fini della proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie il DAR svolga apposita istruttoria tecnica anche con la collaborazione di sei esperti, designati dalla Conferenza unificata sulla base di criteri volti a garantire il più ampio supporto informativo circa i diversi tipi e caratteristiche delle montagne.

2.3. Con la relazione illustrativa il Ministero ha riferito nel dettaglio in ordine alle scansioni procedimentali in cui si è articolato l’iter di elaborazione dello schema all’esame della Sezione.

2.3.1. In data 2 ottobre 2025 la Conferenza unificata ha designato i sei esperti incaricati di collaborare all’istruttoria tecnica del cui svolgimento la norma primaria ha incaricato il DAR, il quale ha disposto l’avvio dell’istruttoria tecnica in data 8 ottobre 2025 e l’ha conclusa in data 28 novembre 2025 con la trasmissione al Ministro di una nota a corredo della quale sono stati allegati i contributi scritti forniti dagli esperti e le elaborazioni prodotte dall’Istat.

2.3.2. In data 5 dicembre 2025 il Ministro ha trasmesso lo schema del regolamento ai Ministri interessati – non meglio individuati dalla norma primaria –, con l’invito a far pervenire le loro osservazioni entro i successivi sette giorni. Il Ministro della giustizia, l’Ufficio legislativo del Ministero delle imprese e del Made in Italy e il Ministro per lo sport e i giovani hanno comunicato di non avere osservazioni da formulare per i profili di rispettiva competenza, laddove il Ministro per gli affari europei, il PNRR e le politiche di coesione ha invece segnalato l’esigenza di “assicurare la tutela dei comuni che presentano condizioni di particolare inaccessibilità e svantaggio strutturale e che, a seguito della nuova classificazione, rischierebbero di non poter più accedere alle agevolazioni attualmente previste. Si tratta, in particolar modo, di comuni che si definiscono aree interne, sulla base di parametri connessi alla distanza da servizi essenziali quali istruzione, sanità e mobilità, il cui rilancio economico e sociale è stato posto al centro della Strategia nazionale per le aree interne”.

2.3.3. All’esito dell’istruttoria svolta, pertanto, è stato elaborato un primo schema di regolamento che contemplava due criteri alternativi (articolo 2, comma 1, lett. a): almeno il 25 per cento della superficie al di sopra dei 600 m di altitudine e almeno il 30 per cento della superficie con pendenza superiore al 20 per cento; lett. b): altitudine media superiore a 500 m) e un criterio residuale (comma 2: comuni confinanti con almeno un comune montano ai sensi del comma 1, a condizione che l’altitudine media fosse non inferiore a 300 m), la cui applicazione avrebbe consentito di classificare come montani 2.844 comuni (a fronte degli oltre 4.000 comuni montani attualmente esistenti), costituenti il 36% dei comuni italiani.

2.3.4. In ordine ai suddetti criteri hanno tuttavia manifestato netta contrarietà i rappresentanti degli enti territoriali, dapprima in occasione della riunione tecnica che ha avuto luogo in data 17 dicembre 2025 e successivamente nell’ambito della seduta della Conferenza unificata del 18 dicembre 2025. In tale occasione, in particolare, il Ministro ha invitato gli enti territoriali a formulare proposte di classificazione alternative.

2.3.5. Al termine della seduta ordinaria della Conferenza unificata del 15 gennaio 2026 il Presidente della Conferenza Stato – regioni ha annunciato che le regioni e le province autonome avevano elaborato una proposta alternativa di classificazione dei comuni montani, rappresentando tuttavia la contrarietà di sette regioni. Il Ministro ha quindi manifestato la propria disponibilità a valutare tale proposta e a sottoporla anche all’ANCI e all’UPI.

2.3.6. Il Ministro, tenuto conto della proposta alternativa di cui sopra, ha quindi elaborato una nuova proposta che è stata trasmessa alla Conferenza unificata; a corredo di tale proposta è stato altresì trasmesso uno schema di accordo, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, lettera c) del decreto legislativo n. 281 del 1997, relativo all’applicazione dei nuovi criteri di classificazione dei comuni montani.

Alla seduta del 5 febbraio 2026 la Conferenza unificata ha espresso avviso favorevole limitatamente all’accordo, che, in sintesi – in base a quanto riferito dalla relazione illustrativa – stabilisce: (a) l’impegno del Governo ad applicare, nel ripartire il Fondo per lo sviluppo della montagna italiana (FOSMIT) per l’anno 2025, i nuovi criteri di classificazione “sulla base delle determinazioni assunte in auto-coordinamento dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome”; (b) l’impegno delle Regioni ad utilizzare la quota loro spettante del FOSMIT 2025 “tenendo conto delle esigenze dei comuni non più classificati come montani, così da garantire gradualità all’applicazione della riforma”; (c) che “fino all’eventuale aggiornamento della normativa regionale in materia” e “fino all’esercizio della delega prevista dall’articolo 2, comma 4, della legge n. 131 del 2025” restano ferme “le misure di natura agevolativa a favore dei comuni montani, di cui alla normativa regionale vigente alla data di entrata in vigore del regolamento di classificazione dei comuni montani”.

2.3.7. Sullo schema di regolamento l’ANCI e l’UPI hanno espresso avviso favorevole all’intesa, mentre le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano hanno espresso mancata intesa, pur rappresentando che la maggioranza delle stesse era favorevole all’intesa e concordando, all’unanimità, sulla non applicazione del termine dilatorio di trenta giorni stabilito dall’articolo 3, comma 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997 per l’adozione da parte del Consiglio dei ministri della deliberazione motivata che consente di procedere con l’adozione del provvedimento nonostante l’assenza di intesa.

2.3.8. Preso atto del mancato conseguimento dell’intesa, il Ministro ha ritenuto di confermare i criteri di classificazione da ultimo sottoposti alla Conferenza unificata, da cui risulta un ampliamento della platea dei comuni montani rispetto al primo schema di decreto. Conseguentemente il Consiglio dei ministri ha deliberato in data 18 febbraio 2026 ai sensi dell’articolo 3, comma 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997.

2.4. La Sezione rileva dunque che il decreto al suo esame è stato adottato nonostante il mancato raggiungimento della prescritta intesa nell’ambito della Conferenza unificata. Ciò sulla base dell’articolo 9, comma 2, lett. b) del decreto legislativo n. 281 del 1997, che stabilisce, tra l’altro, che la Conferenza unificata “promuove e sancisce intese tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane” e che “[n]el caso di mancata intesa o di urgenza si applicano le disposizioni di cui all’articolo 3, commi 3 e 4”, ossia le corrispondenti disposizioni stabilite con riguardo alla Conferenza Stato – regioni. L’articolo 3, comma 3 prevede in particolare che “[q]uando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato – regioni in cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata”.

2.4.1. In base al consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale gli strumenti di cooperazione tra enti appartenenti ai diversi livelli di governo “debbono prevedere meccanismi per il superamento delle divergenze, basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici strumenti di mediazione. Se, da un lato, il superamento del dissenso deve essere reso possibile, anche col prevalere della volontà di uno dei soggetti coinvolti, per evitare che l’inerzia di una delle parti determini un blocco procedimentale, impedendo ogni deliberazione, dall’altro, il principio di leale collaborazione non consente che l’assunzione unilaterale dell’atto da parte dell’autorità centrale sia mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell’intesa entro un determinato periodo di tempo (ex plurimis, sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012, n. 165 del 2011) – specie quando il termine previsto è, come nel caso, alquanto breve – o dell’urgenza del provvedere. Il principio di leale collaborazione esige che le procedure volte a raggiungere l’intesa siano configurate in modo tale da consentire l’adeguato sviluppo delle trattative al fine di superare le divergenze” (Corte cost., 14 gennaio 2016, n. 1).

Ciò comporta la necessità che “l’eventuale determinazione unilaterale da parte del Governo in caso di mancata intesa sia corredata da una motivazione esplicita, specifica e concreta, ove si dia conto degli scambi intercorsi e dei perduranti punti di dissenso e, alla luce di ciò, si illustrino le ragioni per cui si ritiene urgente una determinazione della sola parte statale, o comunque non più praticabile – eventualmente anche dopo la scadenza del previsto termine di 30 giorni – un ulteriore protrarsi delle trattative” (Corte cost., n. 1 del 2016, cit.).

Ne consegue che, in definitiva, in caso di mancato raggiungimento dell’intesa la legittimità dell’adozione, da parte del Governo, dell’atto – nel caso di specie avente natura regolamentare – la cui adozione è dalla norma primaria subordinata all’acquisizione della “previa intesa” (nel caso di specie in seno alla Conferenza unificata) dipende dalla ragionevolezza della motivazione che giustifica l’adozione dell’atto medesimo in via unilaterale da parte dell’Autorità statale. È pertanto su tale ultimo profilo che devono incentrarsi le valutazioni della Sezione, fermo restando che “[d]egli eventuali difetti di questa motivazione e della dialettica ad essa retrostante, le Regioni e le Province autonome potranno eventualmente dolersi nei modi appropriati, anche dinanzi a questa Corte [costituzionale]” (Corte cost., n. 1 del 2016, cit.).

2.4.2. La delibera del Consiglio dei ministri del 18 febbraio 2026 (pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana – Serie generale n. 42 del 20 febbraio 2026) contiene una dettagliata e approfondita ricostruzione delle scansioni procedimentali sopra descritte. Essa dà infatti conto della prima versione dello schema di regolamento, delle proposte di modifica presentate dal competente organo tecnico istituito in seno alla Conferenza Stato – regioni (Coordinamento interregionale per le politiche della montagna), della trasmissione delle suddette proposte alle regioni, all’ANCI e all’UPI, del contenuto della discussione avvenuta in occasione della riunione tecnica e dell’esito della stessa, dell’accoglimento della richiesta di rinvio dell’esame dello schema (originariamente iscritto all’ordine del giorno della Conferenza unificata del 18 dicembre 2025) presentata dalle regioni e dalle province autonome, del dibattito svoltosi in occasione delle sedute del 29 dicembre 2025 e del 15 gennaio 2026, della nuova proposta trasmessa dal Ministro, delle ulteriori interlocuzioni e della mancata intesa sancita in occasione della seduta del 5 febbraio 2026. L’Autorità statale ha dunque dato ampiamente conto della reiterazione delle trattative e della disponibilità manifestata rispetto alle proposte alternative formulate dagli enti esponenziali degli altri livelli di governo.

Al contempo, la deliberazione dà atto del fatto che, pur in assenza di intesa, la maggioranza delle regioni e delle province autonome hanno espresso la loro posizione favorevole al raggiungimento dell’intesa e del fatto che la definizione dei criteri per la classificazione dei comuni montani e la contestuale definizione dell’elenco dei comuni montani rappresentano presupposti indispensabili per la compiuta attuazione della legge n. 131 del 2025 e, conseguentemente, per la ripartizione della quota del FOSMIT destinata agli interventi di competenza delle regioni e degli enti locali.

Del resto, che nulla ostasse all’adozione, da parte del Consiglio dei ministri, di tale deliberazione motivata, idonea a consentire l’ulteriore corso del procedimento, è comprovato dal fatto che – come risulta dalla stessa deliberazione – le regioni e le province autonome hanno concordato all’unanimità in ordine all’inutilità del decorso del termine dilatorio di trenta giorni stabilito dall’articolo 3, comma 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997.

2.4.3. Sotto questo ultimo profilo la Sezione osserva che, a prescindere dalla effettiva possibilità di derogare in via pattizia al decorso di un termine stabilito dalla legge, il termine in questione deve intendersi comunque decorso. Il dies a quo è infatti individuato nella “prima seduta della Conferenza […] in cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno”, seduta che nel caso di specie ha avuto luogo in data 18 dicembre 2025, allorché – in base a quanto risulta dalla relazione illustrativa – lo schema di decreto era iscritto all’ordine del giorno. Alla data della delibera del Consiglio dei ministri (18 febbraio 2026) il termine di trenta giorni era, pertanto, integralmente decorso.

3. Le ragioni dell’intervento, la base normativa e i contenuti del regolamento.

3.1. In base a quanto riferito nell’AIR, l’attribuzione del carattere di “montanità” ad un determinato comune – carattere che rileva ai fini dell’accesso alle misure di agevolazione previste in tale settore dalla legge – è dipesa, fino all’attualità, dall’inclusione del comune in questione in un elenco elaborato dall’Unione nazionale comuni, comunità ed enti montani (UNCEM) e da questa trasmesso all’Istat. Il fondamento normativo di tale prassi era in passato costituito dall’articolo 1 della legge 25 luglio 1952, n. 991 (“Provvedimenti in favore dei territori montani”), il quale stabiliva che ai fini dell’applicazione di tale disciplina fossero considerati “territori montani” i comuni censuari che rispettavano i requisiti ivi stabiliti (criteri orografici: percentuale minima di superficie del territorio comunale situata al di sopra di una certa quota sul livello del mare o, in alternativa, dislivello tra la quota altimetrica inferiore e quella superiore del territorio comunale non inferiore ad una determinata soglia), anche con riferimento al reddito imponibile medio per ettaro (criterio socio-economico). I comuni che rispettavano i suddetti requisiti erano inclusi in un elenco compilato e aggiornato dalla Commissione censuaria centrale, la quale poteva tuttavia derogare ai criteri orografici inserendo nell’elenco dei comuni montani anche enti che, pur non rispettando i requisiti orografici, versassero in analoghe condizioni economico-agrarie o fossero stati danneggiati da eventi bellici.

3.2. La suddetta disciplina è stata abrogata dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 e da tale data l’elenco non è stato più aggiornato. Ciononostante, per prassi, l’attribuzione della qualifica in questione dipendeva, e dipende, dall’inclusione nel suddetto elenco compilato dall’UNCEM, “ancora oggi utilizzato come riferimento per l’accesso a fondi e misure a sostegno della montanità” (così l’AIR), in quanto la legge ha continuato in taluni casi a farvi riferimento.

Nell’AIR l’Amministrazione ha riferito che, in base all’elenco UNCEM, sul totale dei 7.896 comuni italiani (al 31 ottobre 2025) i comuni montani risultano essere 4.062 (di cui 3.419 totalmente montani e 643 parzialmente montani), con una superficie pari al 61 per cento del territorio nazionale e una popolazione pari al 33,3 per cento di quella complessiva. Ciò avrebbe evidenziato “una sovrastima rispetto alla reale morfologia del Paese” che, in base all’elaborazione Istat fondata sulle zone altimetriche – priva tuttavia di qualsivoglia valore sul piano giuridico –, porterebbe a qualificare come montani soltanto 2.487 Comuni, con una superficie pari al 35,2 per cento del territorio nazionale e una popolazione pari al 12,1 per cento di quella complessiva.

3.3. Il regolamento il cui schema è all’esame della Sezione stabilisce dunque, come detto, i criteri per la classificazione dei comuni montani – onde dare attuazione ai parametri stabiliti dalla norma primaria, ossia il parametro “altimetrico” e quello della “pendenza” –, e, al contempo, contiene l’elenco dei comuni montani, elaborato in applicazione dei criteri posti dal regolamento medesimo, in modo da garantire – per il tramite della riduzione del numero dei comuni montani, obiettivo specifico dell’intervento – “una maggiore aderenza del perimetro di montanità rispetto alla morfologia del territorio” (così, ancora, l’AIR).

3.4. Sotto il profilo delle risorse destinate alle zone montane l’impatto dell’intervento è valutabile sotto un duplice profilo. Per un verso, infatti, la ripartizione annuale degli stanziamenti del FOSMIT (di cui all’articolo 1, comma 593, della legge 39 dicembre 2021, n. 234) destinati agli interventi di competenza delle regioni e degli enti locali avverrà – in base a quanto stabilito dall’articolo 4, comma 3 della legge n. 131 del 2025 – sulla base della nuova classificazione dei comuni montani operata dallo schema di regolamento in esame. Per altro verso, all’interno dell’elenco dei comuni montani allegato allo schema di regolamento verranno individuati, con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, i Comuni – che costituiranno dunque un sottoinsieme del predetto elenco – destinatari delle ulteriori misure di sostegno previste dai capi III, IV e V della legge n. 131 del 2025 e concernenti i settori della sanità, dell’istruzione, degli incentivi agli investimenti e alle imprese, al lavoro agile e all’acquisto e alla ristrutturazione di immobili. In base all’AIR – modificata sotto questo profilo alla luce della prima valutazione compiuta dal NUVIR con nota VI 25/203 – è a tale ulteriore decreto che vanno dunque ricondotti gli impatti più significativi.

Inoltre, la nuova classificazione introdotta consentirà al Governo di procedere all’esercizio della delega di cui all’articolo 2, comma 4 della legge n. 131 del 2025, ossia al riordino di tutte le agevolazioni destinate ai comuni montani e non disciplinate dalla suddetta legge n. 131.

3.5. L’applicazione dei nuovi criteri consentirebbe di qualificare come montani 3.715 comuni (il 47% dei comuni italiani), per una superficie di 156.212,9 km² (pari al 51,7% della superficie del Paese) e per una popolazione residente di circa 12 milioni di abitanti (pari al 20,4% della popolazione nazionale).

3.6. Sotto il profilo del contenuto, lo schema di regolamento all’esame della Sezione si compone di quattro articoli.

L’articolo 1 definisce l’oggetto del regolamento.

L’articolo 2 stabilisce, al comma 1, cinque criteri alternativi per la classificazione di un comune come “montano”, cui si aggiungono, al comma 2, due ulteriori criteri alternativi qualora l’applicazione dei criteri di cui al comma 1 non comportino l’acquisto della qualifica di comune montano.

L’articolo 3 rinvia all’allegato contenente l’elenco dei comuni montani individuati in applicazione dei criteri stabiliti dall’articolo 2.

L’articolo 4 contiene la clausola di invarianza finanziaria.

4. Osservazioni sull’articolato normativo.

Nel prosieguo la Sezione esprimerà il proprio avviso in ordine a taluni profili problematici rilevati rispetto a taluni specifici criteri contemplati dall’articolo 2 e, inoltre, offrirà le proprie valutazioni sul complesso dei criteri posti dal regolamento.

4.1. Il primo criterio per la classificazione di un comune come “montano” (comma 1, lett. a) è rispettato laddove almeno un quinto della superficie del territorio comunale si trovi al di sopra dei 600 m di altitudine sul livello del mare – altezza minima tradizionalmente individuata quale discrimine tra collina e montagna – e almeno un quarto della superficie abbia una pendenza superiore al 20 per cento.

Il secondo criterio (comma 1, lett. b) si caratterizza per il riferimento all’altitudine media, non inferiore a 350 m, e a una minore rilevanza della pendenza (è infatti sufficiente che il 5 per cento della superficie abbia una pendenza superiore al 20 per cento).

Il terzo criterio (comma 1, lett. c) prescinde del tutto dalla pendenza, affidandosi unicamente all’altitudine media (non inferiore a 400 m), consentendo così di qualificare come montani i comuni situati su altipiani.

Il quarto criterio (comma 1, lett. d), oltre a prescindere dalla pendenza, attribuisce rilevanza alla sola altitudine massima (non inferiore a 1.200 m).

Il quinto criterio (comma 1, lett. e) attribuisce nuovamente rilevanza alla sola altitudine (media, non inferiore a 300 m) e richiede, inoltre e congiuntamente, l’“appartenenza” del comune ad una provincia con “territorio interamente montano” e l’essere confinante con “Paesi stranieri” (locuzione di cui si suggerisce la sostituzione, ovunque ricorra, con “Stati esteri”).

4.2. Al comma 2 sono stabiliti due ulteriori criteri, il cui obiettivo – dichiarato nella relazione illustrativa – è quello di consentire l’inclusione tra i comuni montani dei “comuni di fondo valle, che spesso vivono tutti i disagi della montagna nonostante una altimetria che non raggiunge i parametri indicati al comma 1”.

Il primo criterio si connota per il fatto di attribuire rilevanza, in prima battuta, in luogo dell’altitudine e della pendenza, all’adiacenza del territorio del comune da classificare ad uno o più comuni montani (così classificati in base ai criteri di cui al comma 1) o a comuni montani e a uno Stato estero, o esclusivamente ad uno Stato estero. Ciò, tuttavia, a condizione che l’altitudine media sia non inferiore a 200 m. Dal secondo consegue la qualificazione come “montani” dei comuni – “tra di loro confinanti”, fino al massimo di cinque e ciascuno con altitudine media non inferiore a 200 m – appartenenti ad un gruppo “completamente circondato” da comuni montani (tali essendo qualificati in base ai criteri di cui al comma 1), o da comuni montani e da uno Stato estero, o da uno Stato estero (ipotesi questa riscontrabile con riferimento al solo comune di Campione d’Italia, unica exclave italiana esistente).

5. La Sezione osserva che il quinto criterio del primo gruppo (sub lett. e) del comma 1) è di difficile comprensione e sembra – per quanto consta – di scarsa utilità.

Per un verso, infatti, non si comprende quali siano i requisiti che consentono di affermare che una provincia sia caratterizzata da “territorio interamente montano”, salvo ipotizzare – il che andrebbe comunque stabilito espressamente – che si intenda fare riferimento all’ipotesi in cui tutti i comuni che fanno parte della provincia in questione sono considerati montani in base ai criteri stabiliti alle lettere precedenti. Ciò, tuttavia, comporterebbe l’inutilità del criterio in questione, in quanto il presupposto per l’applicazione di tale criterio è che il comune della cui “montanità” si discute “appartenga” alla provincia. In altri termini, se la circostanza che la provincia in questione sia caratterizzata da “territorio interamente montano” dipende dalla classificazione come “montani” di tutti i comuni (che di tale provincia fanno parte) in applicazione dei criteri stabiliti dalla lett. a) alla lett. d), ciò comporta che anche il comune cui il criterio di cui alla lett. e) si riferisce (che è necessariamente compreso nel territorio della provincia in questione, “interamente montano”) è “montano” in applicazione dei criteri stabiliti dalle lettere precedenti alla e). Ne consegue l’apparente inutilità di un ulteriore criterio che lo qualifichi come “montano”.

Per altro verso, non è agevole comprendere il riferimento al “riconoscimento” della provincia “con territorio interamente montano” ai sensi, alternativamente: (a) dell’articolo 1, comma 3, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (“Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”), che “riconosce” alle province “con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri” – senza peraltro stabilire i criteri in base ai quali il territorio di una provincia può essere considerato “interamente montano” – talune specificità sul piano ordinamentale, organizzativo e delle funzioni ad esse conferite (peraltro contemplate da alcuni soltanto dei successivi commi – da 51 a 57 e da 85 a 97 – cui rinvia, nell’individuare tali “specificità”, il menzionato comma 3); (b) della normativa regionale vigente alla data di entrata in vigore della legge n. 131 del 2025.

La Sezione rileva infatti che il rinvio alle menzionate normative statale (specificamente individuata nel menzionato articolo 1, comma 3 della legge n. 56 del 2014) e regionali (genericamente individuate con riferimento alla vigenza di queste alla data di entrata in vigore della legge n. 131 del 2025) non sembra consentire di individuare con sufficiente precisione le province in questione, in quanto, per un verso, la norma (statale) individuata specificamente contempla, in sostanza, la medesima nozione (province “con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri”) che il regolamento intenderebbe definire (o delimitare) per il tramite del rinvio e, per altro verso, le norme regionali non sono specificamente individuate, sicché è oscuro il meccanismo il virtù del quale esse consentirebbero di pervenire a quel “riconoscimento” che costituisce il presupposto per l’applicazione del criterio in esame. Con riferimento alla “normativa regionale” si evidenzia peraltro che la circostanza che detto “riconoscimento” operi soltanto in virtù delle norme (regionali) vigenti alla data di entrata in vigore della legge n. 131 del 2025 osta – senza che ne risulti esplicitata la ragione – alla possibilità che tale “riconoscimento” venga meno, o al contrario sia acquisito, per effetto delle modifiche successivamente apportate alla norma regionale di riferimento.

Da ultimo, si rileva che, in base a quanto riferito nella relazione illustrativa, il complesso criterio in esame consentirebbe l’acquisizione della qualifica di “montano” ad un solo comune, in quanto gli ulteriori 209 comuni che pure rispetterebbero detto criterio acquisirebbero in ogni caso la qualifica di “montano” in applicazione dei criteri precedenti (ossia anche in mancanza del criterio stabilito dalla lett. e).

6. Con riguardo al criterio di cui alla lett. b) del comma 2 la Sezione, oltre a rilevare una certa ridondanza nella locuzione “comuni appartenenti a un gruppo di comuni”, segnala l’opportunità di precisare se, al fine di ritenere che i comuni (facenti parte del gruppo in questione) siano “tra di loro confinanti”, sia sufficiente che ciascun comune del gruppo confini con almeno un altro comune del gruppo o se, invece, la condizione sia più restrittiva (ad esempio laddove si intenda che ciascun comune del gruppo confini con tutti gli altri).
7. Più in generale, la Sezione osserva che la determinazione dei criteri per la classificazione dei comuni montani, laddove avvenga nel rispetto dei criteri stabiliti dalla norma primaria, rientra nell’ampia discrezionalità di cui è titolare l’Amministrazione nella definizione del contenuto di un atto normativo quale è il regolamento in esame.

Al contempo rileva tuttavia che la disciplina proposta contempla ben cinque criteri alternativi, ciascuno dei quali combina in modo diverso i criteri normativamente stabiliti dell’altitudine (a seconda dei casi viene in rilievo, nel regolamento, l’altitudine media, massima o di una porzione del territorio comunale non inferiore ad una determinata percentuale della superficie complessiva) e della pendenza, e tre ulteriori criteri a loro volta tra loro alternativi, con la conseguenza che in definitiva i criteri ammontano a otto, il che comporta una certa farraginosità della disciplina a fronte della prevista riduzione del numero dei comuni montani in termini dell’8,5 per cento (347 comuni in termini assoluti), percentuale notevolmente inferiore a quanto previsto nello schema di decreto originariamente adottato.

7. Si rileva da ultimo che nella nota tecnica del 12 novembre 2025 l’Istat ha riferito di avere inteso la richiesta del DAR del 24 ottobre 2025 nel senso che la pendenza minima indicata nella suddetta nota (al pari di quanto stabilito dallo schema di regolamento all’esame della sezione) è espressa in gradi (20 gradi) anziché – come testualmente si desume dal contenuto della nota del DAR – in termini percentuali (20 per cento). Ciò in quanto le elaborazioni in precedenza effettuate dall’Istat (con riferimento a maggio 2017 e successivamente utilizzate quale base di riferimento per il decreto FOSMIT nel 2023 e nel 2024) hanno considerato la superficie con pendenza minima di 20 gradi “al fine di fornire una rappresentazione statistica più coerente del fenomeno, sebbene tutte le informazioni fornite, per un mero errore materiale, dall’Istat e conseguentemente gli stessi decreti FOSMIT adottati su tale base informativa, facessero formale riferimento alla pendenza minima del 20%”. Per coerenza con le pregresse elaborazioni, quindi, l’Istat, nel redigere l’elenco dei comuni montani allegato allo schema di regolamento all’esame della sezione, ha applicato il criterio della pendenza minima di 20 gradi, in luogo di quello che risulta stabilito dal regolamento (ossia la pendenza minima del 20 per cento, corrispondente a 11 gradi).

Risulta dagli atti a disposizione della Sezione che, a seguito dell’elaborazione del nuovo schema di regolamento (trasmesso all’Istat in allegato alla nota prot. n. 377 del 3 febbraio 2026), che fa parimenti uso del criterio espresso in termini percentuali, l’Istat ha eseguito ulteriori elaborazioni sulla base delle quali ha redatto un nuovo elenco di comuni, trasmesso al DAR con nota prot. n. 499942 del 3 febbraio 2026. Verosimilmente tale aggiornamento ha contestualmente posto rimedio al precedente disallineamento tra il criterio stabilito dallo schema di regolamento sottoposto all’esame della Sezione (e, in precedenza, alla Conferenza unificata) – ossia la pendenza minima del 20 per cento – e quello in prima battuta utilizzato dall’Istat per redigere l’elenco dei comuni montani – ossia la pendenza minima di 20 gradi. Si segnala tuttavia all’Amministrazione l’opportunità di accertare che il descritto disallineamento sia effettivamente venuto meno.

P.Q.M.

La Sezione esprime il parere nei sensi di cui in motivazione.