Permesso di costruire rilasciato senza i preventivi pareri e assensi
Gli interventi finalizzati a realizzare una nuova costruzione sono subordinati alla preventiva acquisizione del permesso di costruire ogniqualvolta si generi una trasformazione edilizia del territorio non rientrante nella manutenzione ordinaria o straordinaria, nel restauro e nel risanamento conservativo ovvero nella ristrutturazione edilizia; inoltre, è necessaria anche una specifica autorizzazione in presenza di vincoli paesaggistici, ambientali, culturali, sismici o idrogeologici[1]. Del resto, anche quando il comune abbia rilasciato il permesso di costruire, si configura il reato paesaggistico in assenza della autorizzazione qualora l’area sia sottoposta a vincoli ambientali[2]. Va precisato inoltre che, il permesso di costruire, adottato senza la preventiva autorizzazione paesaggistica, risulta non solo illegittimo, ma anche improduttivo di efficacia e in quanto tale non consente l’inizio dei lavori sino a che non sia stato acquisito il predetto nulla osta paesaggistico[3].
L’obbligo di convocare la conferenza di servizi e la collegialità del suo operato previsti dal Testo Unico dell’edilizia, qualora nell’edificazione dell’area siano coinvolti una pluralità di interessi, ha fatto emergere la questione del rapporto tra il procedimento edilizio all’esito del quale viene rilasciato il permesso di costruire e i procedimenti connessi che riguardano il rilascio di molteplici provvedimenti come il nulla osta paesaggistico e ambientale[4], sismico[5], idrogeologico[6] e così via. La procedura si conclude con il rilascio o il diniego del titolo edilizio abilitativo sulla base di una decisione collegiale presa all’unanimità o a maggioranza dalle amministrazioni presenti nella conferenza di servizi. Alla molteplicità di provvedimenti fa luogo un unico provvedimento, il permesso di costruire, che legittima l’edificazione sotto tutti i profili e gli interessi coinvolti nel singolo caso concreto.
Tutto ciò ha comportato la trasformazione del tradizionale procedimento per rilasciare il permesso di costruire in un unico procedimento strutturalmente complesso, all’interno del quale vengono acquisiti e valutati tutti gli interessi coinvolti dall’attività edificatoria.
Profili processuali
Sotto l’aspetto processuale vi sarà un unico provvedimento impugnabile: il permesso di costruire o l’atto di diniego. Infatti, la giurisprudenza ritiene che gli atti, comunque denominati, emessi dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi decisoria[7], possano ma non debbano essere autonomamente impugnati dall’istante prima che venga assunta la determinazione a conclusione dei lavori svolti dalla conferenza medesima[8]. Del resto con il nuovo inquadramento giuridico della conferenza di servizi decisoria, apportato per effetto della riforma di cui al d. lgs. n. 127/2016, la decisione finale della conferenza rappresenta sia il momento terminale di questa, sia il provvedimento conclusivo del procedimento, da ciò discendendo la mera facoltatività dell’impugnazione in via autonoma delle determinazioni assunte dalle amministrazioni che vi partecipano.
Tale impostazione ha peraltro ricevuto l’avallo del Consiglio di Stato che, in più occasioni, ha avuto modo di affermare che la conferenza di servizi è la sede istituzionalmente preordinata ad assicurare il confronto degli interessi potenzialmente confliggenti, con l’assegnazione all’autorità competente del compito di adottare la determinazione finale che di quel confronto è espressione. Prima di tale determinazione, le posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti non sono autonomamente impugnabili configurandosi come atti interni della conferenza[9].
[1] TAR Campania, Napoli, sez. III, 20 febbraio 2017, n. 1016.
[2] Corte di Cassazione penale, sez. III, 8 giugno 2010, n. 27261.
[3] Consiglio di Stato, sez. VI, 11 gennaio 2022, n. 189; Consiglio di Stato, sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641; TAR Campania, Salerno, sez. II,19 novembre 2020, n. 1725; Consiglio di Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1436.
[4] Consiglio di Stato, sez. VI, 17 settembre 2021, n. 6336; Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, 26 luglio 2021, n. 751; TAR Basilicata, sez. I, 11 settembre 2020, n. 547: l’autorizzazione paesaggistica va necessariamente acquisita nell’ambito dell’apposita conferenza di servizi, dovendo essere accertato il rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico attraverso l’esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti, in quanto una cosa è che ogni amministrazione rilasci singolarmente e separatamente il proprio provvedimento di competenza ed altra è che tutte le amministrazioni interessate esaminino contestualmente l’istanza.
[5] Corte di Cassazione penale, sez. III, 7 aprile 2021, n. 20191; Consiglio di Stato, sez. II, 15 gennaio 2021, n. 491; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 27 febbraio 2020, n. 257; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 24 gennaio 2018, n. 202; TAR Molise, 10 aprile 2012, n. 135.
[6] TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, 23 ottobre 2019, n. 12194; TAR Umbria, 13 giugno 2019, n. 327; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 6 febbraio 2019, n. 400.
[7] Art. 14, comma secondo, l. 7 agosto 1990, n. 241.
[8] T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 11 ottobre 2021, n. 771.
[9] Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2020, n. 3931; Consiglio di Stato, sez. V, 31 ottobre 2013, n. 5254; Consiglio di Stato, sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5084.