Igiene e sanità – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, recante l’istituzione dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità – Schema di decreto legislativo – Testo integrale del parere

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 28 aprile 2026

 

NUMERO AFFARE 00371/2026

OGGETTO:

Presidenza del consiglio dei ministri- Ministro per la disabilità.

 

schema di decreto legislativo avente ad oggetto “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, recante l’istituzione dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità”.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 810 in data 15 aprile 2026, con la quale il Ministro per la disabilità ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giovanni Grasso;

 

Premessa. La richiesta di parere

1.- Con nota prot. n. 810 in data 15 aprile 2026, pervenuta il 16 aprile successivo, il capo del settore legislativo del Ministro per le disabilità ha trasmesso la richiesta di parere sullo schema di decreto legislativo avente ad oggetto “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, recante l’istituzione dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità”.

La richiesta è corredata: a) dalla “relazione al Ministro”, accompagnata dal pedissequo visto con autorizzazione alla trasmissione; b) dalle relazioni, “illustrativa” e “tecnica”, quest’ultima munita della bollinatura della Ragioneria generale dello Stato; c) dalla richiesta di esenzione dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), vistata dal capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; c) dall’analisi tecnico-normativa (ATN); d) dall’“intesa” sancita nella Conferenza unificata nella seduta del 13 aprile 2026; e) dagli atti di “concerto”, espressi con la formula “d’ordine”, del Ministro per la famiglia, la natalità e la pari opportunità, del Ministro della salute e del Ministro per la pubblica amministrazione.

Base normativa e oggetto

2.- La base normativa dell’intervento è integrata dall’articolo 1, comma 4 della legge 22 dicembre 2021, n. 227 (“Delega al Governo in materia di disabilità”), che – entro il termine di “ventiquattro mesi” dalla relativa entrata in vigore – ha autorizzato il Governo ad adottare “disposizioni correttive ed integrative” per “ciascuno dei decreti legislativi” emanati in forza della delega di cui all’articolo 1, comma 1, prevedendo all’uopo la medesima “procedura” (delineata all’articolo 1, comma 2) e il rispetto dei medesimi “principi e criteri direttivi” (fissati all’articolo 2).

Lo schema di decreto legislativo all’esame reca, in particolare, disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, con il quale è stata prevista e disciplinata “l’istituzione dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità”.

3.- Ai sensi del ridetto articolo 1, comma 4 della legge di delegazione, il termine per l’adozione di decreti correttivi ed integrativi è pari a “ventiquattro mesi”, decorrenti dalla “entrata in vigore” del decreto legislativo oggetto di intervento. Con ciò, posto che il decreto legislativo n. 20 del 2024 (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 5 aprile 2024, n. 54) è entrato in vigore, all’esito dell’ordinaria vacatio, il 20 aprile 2024, il termine sarebbe venuto a scadenza il 20 aprile 2026.

Nondimeno, in forza dell’operato richiamo all’iter procedimentale di cui al comma 2, è, in via di principio, ammessa la proroga di “novanta giorni”, correlata alla eventualità che il termine concesso alle Commissioni parlamentari per l’espressione del previsto parere sia venuto a scadenza nei trenta giorni antecedenti ovvero venga a scadenza successivamente.

3.1.- La Sezione osserva che siffatta eventualità (di cui non è dato, allo stato della documentazione trasmessa, di avere formale contezza) postula che, entro la data del 20 aprile 2026, il Governo abbia già, di fatto, formalizzato richiesta di parere alle Camere, con ciò assecondando, del resto, una prassi piuttosto diffusa ancorché non esente, di per sé, da profili di irritualità. Invero, al (solo) fine di lucrare la prevista dilazione temporale, tale modus procedendi altera l’ordinata sequela procedimentale, la quale prevede la preventiva espressione del parere del Consiglio di Stato e solo dopo (“quindi”: soggiunge con precisione l’articolo 1, comma 2 legge n. 227 del 2021) la richiesta del parere parlamentare. D’altra parte, è notorio che, in forza di questa stessa prassi, le Commissioni parlamentari di regola soprassiedono, come ben si intende, alla espressione del parere di competenza, nelle more della definizione della fase consultiva dinanzi al Consiglio di Stato.

A tale rilievo – che, di per sé, esibisce tratto essenzialmente politico, senza incidere recta via su profili di legittimità – vale, tuttavia, aggiungere, con riguardo alla vicenda in esame, una più particolare osservazione, che discende dalla acquisizione (in via informale, nella ribadita assenza di documentazione sul punto, ma non priva di ufficialità) del dato che la richiesta di parere risulta in effetti presentata alla Camera dei deputati (cfr. Atto Governo n. 387) ed è stata assegnata alle Commissioni riunite Affari costituzionali e Affari sociali ed alla Commissione Bilancio e tesoro, ai sensi dell’articolo 143, comma 4 del regolamento della Camera, in data 18 marzo 2026, con scadenza 27 aprile 2026, vale a dire in data anteriore alla prima adunanza di questo Consiglio di Stato, tempestivamente fissata per la discussione dell’affare.

Tale circostanza è potenzialmente idonea ad innestare un non virtuoso cortocircuito, posto che, alla scadenza del 27 aprile 2026 – non essendo state prevedibilmente le Commissioni parlamentari, nella ovvia assenza del parere del Consiglio di Stato, in condizioni di formulare, re plene cognita, il proprio parere – è destinato ad attivarsi il meccanismo del silenzio (dal tratto abdicativamente devolutivo) di cui all’articolo 1, comma 2 della legge delega, che abiliterebbe senz’altro il Governo a prescindere dalla consultazione, con significativa e prospettica alterazione funzionale (in questo caso obiettivamente contra legem) degli “adempimenti” del procedimento “prescritti dalla legge di delegazione” (cfr. articolo 14, comma 1 legge n. 400 del 1988).

L’osservazione induce, per tal via, a raccomandare, all’esito della erogazione del presente parere e della sua trasmissione alle Commissioni parlamentari, di attendere in ogni caso l’esito della relativa fase consultiva, in guisa tale da non alterare la sostanziale ritualità della sequela procedimentale.

4.- Lo schema di testo, che ha acquisito la bollinatura della Ragioneria generale dello Stato, si compone di due articoli. Con il primo si apportano, con la tecnica della novellazione, talune modifiche al decreto legislativo n. 20 del 2024, e segnatamente:

1. a) con l’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1 si integra l’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo, prevedendo, accanto ai compiti di “monitoraggio”, anche quelli di “controllo delle strutture e dei programmi destinati alle parsone con disabilità”, per adeguarsi alla previsione dell’articolo 16, comma 3 della Convenzione di New York;
2. b) con l’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 2 si prevede, mercé l’introduzione di un novello comma 2-bis nel corpo dell’articolo 1 del decreto legislativo, che il Garante operi anche “nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali”, quale “meccanismo nazionale di prevenzione” ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti, con l’esercizio dei poteri, l’adempimento dei obblighi e il godimento delle garanzie all’uopo previste dal Protocollo;
3. c) con l’articolo 1, comma 1, lettera b), numero 1 si apportano talune modifiche alla dotazione organica del Garante definita all’articolo 3 del decreto legislativo, prevedendo la complessiva riduzione(da venti a diciannove) delle “unità di personale non dirigenziale” e la contestuale rimodulazione (con incremento, da dieci a dodici, delle unità “di categoria A” e contestuale decremento, da dieci a sette, delle unità “di categoria B”);
4. d) con l’articolo 1, comma 1, lettera b), numero 2 viene aumentato, da “un massimo di otto” a “un massimo di quindici”, il numero degli esperti di cui l’Ufficio del Garante può avvalersi, fermo restando il limite delle risorse disponibili di cui all’articolo 3, comma 5 del decreto legislativo, che per questa parte non viene modificato;
5. e) con l’articolo 1, comma 1, lettera c) si prevede, ad integrazione delle “funzioni e prerogative del Garante” di cui all’articolo 4 del decreto legislativo e mediante inserimento di una nuova lettera b-bis) nel relativo comma 1, il potere di formulare, nei confronti delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi, “pareri obbligatori e non vincolanti” in ordine a “regolamenti e provvedimenti amministrativi di natura generale” aventi “incidenza diretta e immediata sui diritti delle persone con disabilità”;
6. f) con l’articolo 1, comma 1, lettera d) i compiti di collaborazione “con gli organismi indipendenti nazionali”, previsti dall’articolo 4, comma 1, lettera r) del decreto legislativo, vengono estesi con il riferimento agli organismi “internazionali”;
7. g) con l’articolo 1, comma 1, lettera d) il potere del Garante, previsto all’articolo 5, comma 3, del decreto legislativo, di formulare “proposte” finalizzate, mediante relativo “cronoprogramma”, alla rimozione delle “barriere” (architettoniche, sensopercettive e simili) viene integrato, sul piano remediale, dall’attribuzione della facoltà di “agire in giudizio”, anche al fine di chiedere “la nomina di un commissario ad acta”;
8. h) con l’articolo 1, comma 1, lettera e) viene integralmente riscritto l’articolo 6 del decreto legislativo (ora rubricato “Azione del garante avverso il silenzio e la declaratoria di nullità”), prevedendo un nuovo, articolato regime di “Azione processuale del garante”, in ordine all’oggetto (impugnazione di atti amministrativi generali, regolamenti e provvedimenti adottati da qualsiasi amministrazione pubblica e da concessionari di pubblici servizi violativi di diritti delle persone con disabilità), ai presupposti(mancato adeguamento alla preventiva comunicazione del parere), alle forme (ricorso), ai termini (trenta giorni dal mancato riscontro), alla giurisdizione (amministrativa) e al rito (speciale ed accelerato).

L’articolo 2 dello schema di decreto scolpisce la clausola di invarianza finanziaria.

Gli adempimenti del procedimento

5.- Si segnala che la nota prot. n. 1237 del 14 febbraio 2027, a firma del vicecapo vicario dell’ufficio legislativo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, non è idonea ad integrare l’atto di “concerto” richiesto dall’articolo 1, comma 4 della legge delega, e ciò: a) sia perché, sul piano formale, non è sottoscritto dal Ministro, né è allo stesso imputabile, in assenza di delega o, quanto meno, di (sia pure men che rituale: cfr. sul punto, anche relativamente agli ulteriori atti di concerto trasmessi, il consolidato orientamento della Sezione, da ultimo ribadito con il parere n. 663 dell’8 aprile 2026) sollecitazione “d’ordine”; b) sia perché, sul piano sostanziale, si limita ad esprimere l’assenso dell’ufficio legislativo al “prosieguo dell’iter di approvazione dello schema di decreto”, non implicando la necessaria condivisione dell’autorità politica sul testo normativo definitivamente elaborato.

Nel corpo della documentazione che accompagna la richiesta di parere manca, altresì, il (necessario) “concerto” del Ministro dell’economia e delle finanze (naturalmente non assorbito dalle verifiche di Ragioneria).

6.- Trattandosi di adempimenti necessari – la cui omissione non è suscettibile di essere sanata, come in più occasioni rimarcato dalla Sezione, dalla approvazione dello schema di testo in sede di Consiglio dei ministri – si formula la raccomandazione di acquisire, quanto meno in via postuma ed in ogni caso prima della emanazione del testo normativo, gli atti di concerto in questione.

Osservazioni sull’articolato

7.- Con l’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 2 dello schema si introduce un nuovo comma 2-bis all’articolo 1 del decreto legislativo n. 20 del 2024, per prevedere che “Il Garante opera nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali quale meccanismo nazionale di prevenzione ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti, fatto a New York il 18 dicembre 2002 e ratificato e reso esecutivo ai sensi della legge 9 novembre 2012, n. 195, ed esercita i poteri, gode delle garanzie e adempie gli obblighi di cui agli articoli 4 e da 17 a 23 del menzionato Protocollo”.

Il ruolo di “meccanismo nazionale di prevenzione” è attualmente assegnato – in virtù dell’articolo 7, comma 1-bis del decreto-legge 23 dicembre 2023, n. 146, convertito dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10, come novellato dall’articolo 13, comma 1, lettera b) del decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 173 – al Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, cui sono anche attribuiti i poteri, riconosciute le garanzie ed imposti gli obblighi previsti “agli articoli 4 e da 17 a 23 del menzionato Protocollo”.

La relazione illustrativa chiarisce che si tratterebbe di opzione pienamente compatibile con il Protocollo addizionale, il quale ammette l’istituzione di “uno o più organismi”. L’obiettivo dichiarato è, con ciò, quello di riconoscere l’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità quale concorrente meccanismo nazionale di prevenzione rispetto alle cc.dd. social care homes, cioè al complesso delle strutture sanitarie, sociosanitarie ed assistenziali che ospitino persone con disabilità, lasciando per gli altri ambiti tale ruolo al Garante per le persone private della libertà.

7.1.- La scelta, per come formalizzata, dà adito a qualche perplessità.

Il Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti, fatto a New York il 18 dicembre 2002 e ratificato e reso esecutivo ai sensi della legge 9 novembre 2012, n. 195 ha lo scopo di istituire un “sistema di visite regolari svolte da organismi indipendenti” dall’interno dei luoghi “in cui le persone sono private della libertà”, al fine di prevenire “la tortura e le altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti” (articolo 1).

L’articolo 4 chiarisce che si tratta di luoghi (“di detenzione”), posti sotto la giurisdizione e il controllo di ciascuno Stato Parte, “in cui delle persone sono o possono essere private della libertà” in virtù “di un ordine dell’autorità pubblica oppure nel quadro di indagini da essa condotte o con il consenso o l’acquiescenza di una pubblica autorità” (articolo 4, comma 1).

Inoltre, ai fini del Protocollo, per “privazione della libertà” si intende “ogni forma di detenzione o imprigionamento o collocazione di una persona in un luogo sotto custodia che non le sia consentito lasciare volontariamente, su ordine di un’autorità giudiziaria, amministrativa o di altro tipo” (articolo 4, comma 2). E tra i poteri qualificanti dei meccanismi nazionali di prevenzione rientra quello di sottoporre a regolare esame “il trattamento di cui sono oggetto le persone private della libertà nei luoghi di detenzione”, come definiti al richiamato articolo 4 (articolo 19, primo comma, lettera a).

Il tipo di competenze richieste per l’esercizio di tali attribuzioni postula (cfr. l’articolo 5, comma 2 del Protocollo, in relazione alla composizione del Sottocomitato sulla prevenzione), oltre ad “alta levatura morale”, una comprovata esperienza professionale “nel campo dell’amministrazione della giustizia, particolarmente in diritto penale, amministrazione penitenziaria o di polizia, o negli altri ambiti connessi al trattamento delle persone private della libertà”.

In tale contesto, appare dubbia l’assimilazione delle “strutture sanitarie, sociosanitarie ed assistenziali” a “luoghi di detenzione”, così come del trattamento riservato, per fini di assistenza o di cura, alle persone con disabilità a forme di autoritativa “privazione della libertà”.

Per tal via, se è vero che tra i compiti fondamentali del Garante nazionale della disabilità rientra quello (non solo di promuovere e tutelare i diritti delle persone con disabilità, ma anche) di denunziare le discriminazioni e violazioni, tanto più se connotate di gravità, di tali diritti, integrando un “centro di contatto a ciò dedicato” (cfr. l’articolo 2, comma 2, lettera f), numero 2, punto 2.1 della legge n. 227 del 2021), non sembra prima facie congrua (anche in relazione ai limiti, per quanto ampi e dilatati, della delega legislativa) la sua strutturazione quale meccanismo nazionale di prevenzione dei fenomeni di tortura o di pene degradanti.

La prefigurata assimilazione conserva, per contro e verisimilmente, un grado di plausibilità per l’ipotesi, che si rimette alla valutazione dell’Amministrazione richiedente, di trattamenti sanitari obbligatori, concretamente imposti con modalità coercitive, come tali assimilabili alla privazione della libertà disposta per ordine dell’autorità.

Resta, in ogni caso, possibile e congrua l’eventuale previsione di compiti di segnalazione, a valle dell’esercizio dei riconosciuti poteri di visita, controllo ed ispezione, al Garante per le persone private di libertà, anche per via di raccordo tra i relativi uffici, di concrete situazioni di criticità, suscettibili di integrare, per la loro gravità, ipotesi di tortura o di trattamento degradante a carico delle persone con disabilità.

8.- Con le norme integrative e correttive vengono rimodulati e razionalizzati i meccanismi di “azione processuale” del Garante. L’obiettivo appare, in via di principio, decifrabile e plausibile, la resa positiva non del tutto adeguata.

Vale rammentare che, nella sua attuale formulazione, l’articolo 6 del decreto legislativo n. 20 del 2024 presenta (di là dalla, per sé innocua, sgrammaticatura della rubrica) talune incoerenze, alle quali è verisimilmente imputabile, di là dalle osservazioni formulate nella relazione di accompagnamento, l’esigenza di intervento correttivo.

In effetti, allo stato, l’azione del Garante è, essenzialmente, affidata, nel quadro delle “funzioni e prerogative” definite all’articolo 4, alla formulazione di “pareri motivati” (il più spesso articolati in forma di “proposte”, comunque rientranti nel comprensivo genus dei “pareri”: articolo 5), nei casi di accertate discriminazioni, comportanti “lesioni di diritti soggettivi o di interessi legittimi” delle persone con disabilità (articolo 5, comma 1).

Si tratta – salvo il caso della proposta di “misure provvisorie”, in astratto operante anche “d’ufficio” (articolo 5, comma 4) – di un potere destinato ad attivarsi, in ogni caso, in presenza di “segnalazioni” dei soggetti abilitati [cfr. articolo 4, comma 1, lettera d)], con concorrente ed alternativo riguardo: a) alla adozione “di un provvedimento o un atto amministrativo generale in relazione al quale la parte lament[i] una violazione dei diritti della persona con disabilità, una discriminazione o lesione di interessi legittimi” (articolo 5, comma 2); b) al mancato adeguamento ai piani per l’eliminazione di barriere architettoniche, sensopercettive e simili (articolo 5, comma 3); c) alle situazioni di urgenza con “rischio di un danno grave e irreparabile per i diritti delle persone con disabilità” (articolo 5, comma 4).

A fronte di tali strumenti “sostanziali”, sul piano processuale sono attualmente ammesse:

1. a) in caso di “inerzia”, protratta per novanta giorni, l’azione avverso il silenzio-inadempimento, destinata, con ogni evidenza, a concludersi con l’accertamento dell’obbligo di provvedereo, ricorrendone i presupposti, con la condanna all’adozione delle misure antidiscriminatorie(articolo 6, comma 1);
2. b) in caso di effettiva adozionedel provvedimento all’esito del parere, solo con l’azione finalizzata alla declaratoria di eventuale “nullità” dello stesso (che, deve riconoscersi, è sotto molti profili regola per un verso scarsamente intellegibile, alla luce dei tassativi casi di nullità provvedimentale, e, per altro verso, fortemente limitativa).

Alla luce del correttivo proposto, il sistema ne sortirebbe tendenzialmente razionalizzato con la previsione:

1. a) che, in ogni caso di adozione di atti “generali” (segnatamente: di “regolamenti e provvedimenti amministrativi di natura generale”)tali da sortire“incidenza diretta e immediata sui diritti delle persone con disabilità” [articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1 dello schema di decreto, che introduce una nuova lettera b-bis) all’articolo 4, comma 1 del decreto legislativo n. 20], le amministrazioni e i concessionari di pubblici servizi siano obbligati a richiedere il parere preventivo, ancorché non vincolante, dell’Autorità (laddove, attualmente, il parere è reso esclusivamente, nei termini di una “proposta” di modifica, a valle di una segnalazione individuale (“la parte lamenta” […]: articolo 5, comma 2);
2. b) che, laddove il parere sia reso (in questo caso, più comprensivamente, anche a in relazione “provvedimenti” di carattere non generale) a valle di una segnalazione individuale, nei termini di una “proposta di accomodamento ragionevole”, il Garante è abilitato ad impugnare, con il rito accelerato di cui agli articoli 119 e seguenti del codice del processo amministrativo,il regolamento, l’atto generale od il provvedimento, in quanto (si deve intendere) non abbiano inteso recepire o non abbiano adeguatamente recepito, in via di conformazione, la proposta (e, dunque, non solamente a contestare l’inerzia o a valorizzare una non meglio definita nullità);
3. c) che, laddove si tratti di mancato abbattimento delle barriere (articolo 5, comma 3) il ricorso può essere proposto “anche al fine di chiedere la nomina di un commissario ad acta”.

Si tratta, nel complesso, di un meccanismo articolato, non esente, per come strutturato, da criticità.

Vale in effetti, ad una lettura meno sgranata, osservare che, nella formulazione risultante dallo schema correttivo, l’articolo 6, comma 1 si compone di due proposizioni:

1. a) con la prima, è enunciato il “principio” per cui il Garante è legittimato ad agire in giudizio “contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica e dei concessionari di pubblici servizi”, laddove questi “violino i diritti delle persone con disabilità”;
2. b) con la seconda, la l’attivazione dei rimedi è, tuttavia, subordinata e condizionata al “previo espletamento della procedura di cui al comma 2”.

Il richiamo al comma 2, che a sua volta si articola in due periodi, chiarisce:

1. a) che la domanda giudiziale deve essere (necessariamente) preceduta dalla “comunicazione” di un “parere motivato” nel quale, giusta il preciso richiamo all’articolo 5, comma 2: b1) siano specificamente evidenziati, in prospettiva denstruens, “i profili delle violazioni riscontrate”; b2) sia contestualmente formulata, in prospettiva construens, una conseguenziale “proposta” di “accomodamento ragionevole”, adeguata e proporzionata, che – avuto riguardo all’oggetto – dovrebbe essere acquisita quale sollecitazione alla “modifica”, in via di autotutela indotta, degli atti e/o dei provvedimenti interessati dai rilievi;
2. b) che – in virtù del richiamo, relativamente al rito applicabile, le “speciali controversie dal libro IV, titolo V, del codice del processo amministrativo” (e non più al rito avverso il silenzio e/o all’actio nullitatis) – si tratta, in ogni caso, di domanda di annullamento dell’atto (regolamento, atto generale, provvedimento individuale) in ragione delle “violazioni riscontrate” (e, come chiarito, non spontaneamente emendatein via di conformazione al parere).

Se ne deve dedurre che il sistema è, per tal via, congegnato in termini di reazione ad un rifiuto di autotutela (implicitamente ma chiaramente postulata come) doverosa, che abilita all’impugnazione, per quanto di ragione, del provvedimento discriminatorio, anche a distanza di tempo (laddove, beninteso, non si tratti di atti di natura regolamentare) dalla sua adozione.

Ove si rammenti che, – in forza del richiamo alla “procedura di cui al comma 2” (che, a sua volta, richiama il procedimento di cui all’articolo 5, comma 2), l’iniziativa del Garante è, in ogni caso, su segnalazione di parte: arg. a contrario ex articolo 5, comma 4, in una situazione in cui solo l’urgenza, la gravità e l’imminenza del pericolo legittimano l’attivazione “d’ufficio” – occorrerà anzitutto ribadire (come già a suo tempo evidenziato dalla Sezione, con il parere 4 dicembre 2023, n. 1489, reso sullo schema normativo esitato nella emanazione del decreto legislativo n. 20 del 2024) che l’azione processuale del Garante concorre con gli altri strumenti giudiziari, esperibili dinanzi al giudice ordinario, a tutela dei diritti delle persone con disabilità, quali risultano nell’ordinamento interno dopo la riforma del processo civile del 2011 (decreto legislativo n. 150 del 2011), che ha inciso sulla legge concernente la tutela giudiziaria delle persone disabili vittime di discriminazioni (legge n. 67 del 2006).

Per tali strumenti perdura l’opportunità, già a suo tempo evidenziata, di un adeguato coordinamento e raccordo.

Di là da ciò, la formulazione della norma è, per qualche rispetto, imprecisa. Infatti:

1. a) laddove il comma 1 ha riguardo tutte le domandeproponibili (per tutte postulando, quale condizione e nel senso illustrato, la previa “comunicazione del parere”), il richiamato comma 2 allude esclusivamente “ai casi di cui all’articolo 5, comma 2”, lasciando, con ciò, privi di disciplina i casi di cui all’articolo 5, commi 3 e 4(che, allo stato, rientrano, pur con diverse modalità, nel perimetro delle azioni proponibili);
2. b) d’altra parte, il nuovo periodo aggiunto all’articolo 5, comma 3 dall’articolo 1, comma 1, lettera d) dello schema prevede che – nel caso in cui l’amministrazione o il concessionario non ottemperino al parere-proposta – il Garante possa agire in giudizio “ai sensi dell’articolo 6”: ma in tal caso: a) per un verso, non si tratterebbe, a ben considerare, di un giudizio impugnatorio, cioè di annullamento (come prefigurato richiamo, in punto di rito, alla “disciplina prevista per i riti abbreviati relativi a speciali controversie dal libro IV, titolo V, del codice del processo amministrativo di cui all’Allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”), perché l’azione mirerebbe a conseguire, in realtà, l’ordineo la condanna all’adozione di misure conformi alla proposta di accomodamento, suscettibili, per espressa previsione, di dare la stura alla nomina di commissario ad acta, onde sarebbe pertinente il riferimento al rito speciale di cui al “Titolo III” del codice; b) per altro verso, risulterebbe, in tale contesto, un fuor d’opera la previsione di una previa comunicazione, quale condizione dell’azione, del parere, che in questo caso sarà stato, per definizione, già notificato e rimasto senza esito conformativo.

8.1.- Occorrerebbe, in definitiva, con una più adeguata formulazione della disposizione, distinguere:

1. a) il potere di impugnazione di atti o provvedimenti che non si siano, in concreto, conformati (o non si siano adeguatamente conformati) alle indicazioni antidiscriminatorie formulate dall’Autorità con il parere-proposta ex articolo 5, comma 2 della legge: potere il cui esercizio è preordinato, con rito accelerato, all’annullamento, per quanto di correlativa ragione, di tali atti o provvedimenti;
2. b) il potere di reagire all’inerzia serbata sulle indicazioni cronoprogrammatiche preordinate alla rimozione delle barriere ex articolo 5, comma 3 della legge: potere destinato ad esitare in una sentenza, resa con il rito avverso il silenzio, di condanna a provvedere, anche mediante designazione di commissario ad acta;
3. c) il potere di reagire, con le medesime modalità e con analogo esito, al mancato recepimento della proposta di adozione di “misure provvisorie” in situazioni di “urgenza”, ex articolo 5, comma 4 della legge.

8.2.- Restano, infine, da decifrare le implicazioni, in siffatto contesto remediale, della previsione di un obbligatorio parere preventivo dell’Autorità “su regolamenti e provvedimenti amministrativi di natura generale” (per inciso: in luogo di “provvedimenti”, sarebbe qui preferibile parlare di “atti” di natura generale), del quale è sancito espressamente il carattere “non vincolante”.

In proposito, importa preliminarmente considerare che il punto è oggetto di una “proposta emendativa” emersa dal confronto in sede di Conferenza unificata, intesa ad elidere, ferma la sua natura non vincolante, il tratto di obbligatorietà di tale parere preventivo, a favore di una attivazione solo “su richiesta” delle amministrazioni o dei concessionari di servizi interessati. In proposito, è emersa una generica disponibilità del Governo al recepimento dell’indicazione, che non ha, peraltro, avuto riscontro nello schema di testo trasmesso, sicché la questione va rimessa alla valutazione dell’Amministrazione richiedente.

Fermo restando il rilievo che precede, l’attuale indicazione positiva, se calata nel contesto dei principi generali, dovrebbe implicare che l’Autorità non abbia – avuto riguardo alla sua funzione propriamente e strettamente “consultiva” – il potere di impugnare gli atti e i provvedimenti che non si conformino al parere (dichiaratamente “non vincolante”). E ciò indipendentemente dal fatto che lo stesso sia strutturato come obbligatorio ovvero facoltativo (nel qual caso il rilievo opererebbe per i soli casi in cui fosse concretamente richiesto).

Tale esito, se è formalmente conforme all’indicazione del combinato disposto dell’articolo 6, comma 2 e dell’articolo 5, comma 2, nella nuova formulazione (che, come chiarito, legittimano l’Autorità ad agire, previa formulazione e comunicazione del parere, solo su istanza di parte), non è, tuttavia, del tutto esente da incongruenze, in quanto depotenzia il ruolo attivo del Garante, impossibilitato a reagire a fronte del mancato recepimento di indicazioni in funzione antidiscriminatoria.

Una possibile soluzione potrebbe essere quella – conservando il tratto non vincolante del parere – di prevedere, integrando l’articolo 6, la facoltà per il Garante di proporre senz’altro ricorso, anche in assenza di istanza o segnalazione di parte, avverso i regolamenti e gli atti di natura generale (vi sono, infatti, esclusi i provvedimenti in senso stretto) che si fossero discostati dal parere, recuperando, sul punto, una legittimazione processuale generale. Ovvero – ove si voglia garantire una incisività dei poteri di intervento dell’Autorità, salvaguardando la prospettiva della mera eventualità di un parere strutturato come meramente facoltativo – la possibilità di impugnare senz’altro, nei limiti delle competenze, gli atti di natura generale indipendentemente dalla formulazione di un parere, sia questo autonomo, ad eteroiniziativa pubblica ovvero su segnalazione di parte privata.

Si tratta, naturalmente, anche per questo profilo, di valutazioni che vale rimettere alla valutazione dell’Amministrazione richiedente, al fine di garantire complessiva coerenza sistematica all’ordito normativo prefigurato.

P.Q.M.

nei sensi in cui in motivazione è il parere della Sezione.