Giudizio civile – Albo consulenti tecnici d’ufficio – D.M. 4 agosto 2023, n. 109 – Nuove categorie e specializzazioni – Requisiti di iscrizione – Formazione – Testo integrale

 

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 7 luglio 2026

 

NUMERO AFFARE 00669/2026

OGGETTO:

Ministero della giustizia.

 

Schema di decreto del Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle imprese e del made in Italy concernente regolamento recante modifiche al decreto del Ministro della giustizia 4 agosto 2023, n. 109 “Regolamento relativo all’individuazione di ulteriori categorie dell’albo dei consulenti tecnici di ufficio e dei settori di specializzazione di ciascuna categoria, ai requisiti per l’iscrizione all’albo e alla formazione, tenuta e aggiornamento dell’elenco nazionale di cui all’articolo 24-bis delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile e disposizioni transitorie, ai sensi dell’articolo 13, quarto comma, delle medesime disposizioni per l’attuazione, come aggiunto dall’art 4, comma 2, lettera a) del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149”.

LA SEZIONE

Vista la nota in data 22 giugno 2026, prot. n. 6494, con la quale il Ministero della giustizia ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto.

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Sebastiano Galdino.

 

PREMESSO

1.- Con nota in data 22 giugno 2026, prot. n. 6494, il vicecapo ufficio legislativo del Ministero della giustizia ha trasmesso lo schema di decreto del Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle imprese e del made in Italy concernente regolamento recante modifiche al decreto del Ministro della giustizia 4 agosto 2023, n. 109 “Regolamento relativo all’individuazione di ulteriori categorie dell’albo dei consulenti tecnici di ufficio e dei settori di specializzazione di ciascuna categoria, ai requisiti per l’iscrizione all’albo e alla formazione, tenuta e aggiornamento dell’elenco nazionale di cui all’articolo 24-bis delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile e disposizioni transitorie, ai sensi dell’articolo 13, quarto comma, delle medesime disposizioni per l’attuazione, come aggiunto dall’art. 4, comma 2, lettera a) del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149”.

Il suddetto comma 4 dell’articolo 13 del regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368 (“Disposizioni per l’attuazione del Codice di procedura civile e disposizioni transitorie”), come modificato dall’articolo 4, comma 2, lett. c), n. 2 del decreto legislativo 31 ottobre 2024, n. 164 (“Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, recante attuazione della legge 26 novembre 2021, n. 206, recante delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata”) prevede, in particolare, che “con decreto del Ministro della giustizia, adottato di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico, sono stabilite le categorie dell’albo e i settori di specializzazione di ciascuna categoria”.

A corredo della richiesta, sono stati trasmessi altresì:

1. a)il testo bollinato dello schema di provvedimento normativo, del quale successivamente è stato inviato anche il testo a fronte della tabella Allegato A;
2. b)la “relazione al Ministro”del 18 giugno 2026, sottoscritta per il Capo ufficio legislativo dal vicecapo, munita del visto del Ministro e della autorizzazione alla trasmissione al Consiglio di Stato del 22 giugno 2026 formulata ai sensi dell’articolo 36 del regio decreto legge 21 aprile 1942, n. 444 (“Regolamento per l’esecuzione della legge sul Consiglio di Stato”);
3. c)la “relazione illustrativa”, firmata digitalmente per il Capo ufficio legislativo dal vicecapo;
4. d)la “relazione tecnica”, munita della bollinatura;
5. e)“la relazione dianalisi tecnico-normativa” (ATN);
6. f)la “relazionedi analisi di impatto della regolamentazione” (AIR);
7. g)la valutazione n. VI 26/56 del 18 maggio 2026 del Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione istituito presso il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri (NUVIR) in base alla quale “l’attività di analisi, così come rendicontata nella relazione AIR, risulta adeguata”;
8. h)la nota del 26.11.2025, prot. n. 165588, di trasmissione del parere favorevole espresso dal Garante per la protezione dei dati personaliin data 13 novembre 2025 ai sensi dell’articolo 36, paragrafo 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché alla libera circolazione di tali dati;
9. i) la nota del 17 giugno 2026, prot. n. 29070, con la quale il Capo di gabinetto del Ministro dell’economia e delle finanze ha espresso, con riferimento allo schema di decreto, il “formale concerto” con firma d’ordine del Ministro;
10. l) la nota dell’11 dicembre 2025, prot. n. 28025, del Capo dell’ufficio legislativo del Ministero delle Imprese e del Made in Italyche esprime, per delega del Ministro, il concerto allo schema di decreto;
11. m) il testo del nuovo Allegato A debitamente raffrontato con il previgente.

Lo schema di provvedimento, composto da n. 2 articoli, si propone di sostituire l’allegato A del predetto d.m. n. 109/2023 contenente “categorie dell’albo e settori di specializzazione” dei consulenti tecnici di ufficio (CTU).

In merito alla finalità del provvedimento, la relazione illustrativa rappresenta che le criticità emerse in sede applicativa del citato d.m. n. 109/2023 hanno reso necessario: a) integrare le categorie (professione sanitaria infermieristica e ostetrica, periti assicurativi, massofisioterapisti e pedagogisti) ed i settori di specializzazione (in relazione alla categoria degli interpreti e traduttori); b) dare esecuzione alla sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, sez. V bis, 26 giugno 2024, n. 12854, pubblicata il 26 giugno 2024, in tal modo riconoscendo la multidisciplinarietà delle specializzazioni medico-legali in comune tra le categorie “Psicologia area adulti” e “Medicina e chirurgia”; c) adeguare l’albo alla legge 15 dicembre 1999, n. 482, (“Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche”), ricomprendendo in detto albo il franco-provenzale, l’albanese storico, il friulano, il ladino, l’occitano e il sardo; d) implementare i settori di specializzazione dei mediatori interculturali, al fine di un loro allineamento con i settori di specializzazione previsti per la categoria degli interpreti e traduttori.

La numerosità delle innovazioni da apportare nonché ragioni di chiarezza e comodità di consultazione, afferma la relazione illustrativa, hanno suggerito di procedere piuttosto che ad una interpolazione del vigente allegato A del suddetto d.m. n. 109/2023 alla sua integrale sostituzione.

CONSIDERATO

2.- In primo luogo la Sezione rileva che idonea base legale dell’intervento normativo è rappresentata dal predetto comma 4 dell’articolo 13 del r.d. n. 1368/1941 posto che – secondo principi consolidati affermati da questo Consiglio – è sempre riconosciuta all’Amministrazione la possibilità del riesercizio del potere regolamentare conferito dalla legge, in presenza di condizioni che determinino la necessità dell’intervento per così dire “manutentivo” di un regolamento, anche a distanza di tempo (per tutti, cfr. e plurimis Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., pareri 23 dicembre 2023, n. 1585, 23 dicembre 2024, n. 1558 e 24 dicembre 2025, n. 1485).

2.1.- Per completezza giova richiamare, per quanto qui di interesse, il parere del 17 luglio 2023, n. 1043 reso dalla Sezione in merito allo schema di decreto culminato nel suddetto d.m. n. 109/2023.

In particolare detto schema si proponeva di dare attuazione al disposto del citato comma 4 dell’articolo 13 disp. att. c.p.c. (comma aggiunto dall’art. 4, comma 2, lettera a, del suddetto d.lgs. n. 149/2022). La disposizione prevedeva, tra l’altro, che con decreto del Ministro della giustizia, adottato di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico venivano stabilite le “ulteriori” categorie dell’albo e i settori di specializzazione di ciascuna categoria. La locuzione “ulteriori” era da correlarsi alla previsione contenuta nel precedente comma 3 (all’epoca vigente e poi abrogato dal già citato art. 4, comma 2, lett. c), n. 2 del d.lgs. n. 164/2024) il quale elencava le “categorie” che obbligatoriamente dovevano essere comprese nell’albo dei consulenti tecnici.

Il suddetto parere affermava, al riguardo, che l’Amministrazione avrebbe potuto “valutare l’opportunità di farsi promotrice di una modifica legislativa, in sede di correttivo al dlgs. n. 149 del 2022” e indicava inter alia quella di “abrogare il terzo comma ed espungere <<ulteriori>> dal quarto comma”.

Detto suggerimento veniva recepito con le modifiche apportate al predetto art. 13 disp. att. c.p.c. dal sopra citato art. 4, comma 2, lett. c), n. 2 del d.lgs. n. 164/2024.

Infine al punto 6 (“Il monitoraggio e la VIR”) del parere di che trattasi la Sezione, stanti le innovazioni introdotte in materia con la novella del 2022, auspicava un costante ed efficace monitoraggio e, almeno all’esito di due anni di applicazione, l’effettuazione della valutazione di impatto della regolazione riferendone gli esiti al Parlamento. A tal fine suggeriva l’introduzione di una specifica disposizione, invito cui l’Amministrazione dava seguito, in termini in parte differenti, mediante l’inserimento nel regolamento poi adottato dell’articolo 11 (“Monitoraggio”). Tale disposizione affida, in particolare, il monitoraggio sull’efficienza delle misure adottate al “Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia civile” (di cui all’art. 1, comma 37-bis, della citata l. n. 206/2021) il quale, decorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del regolamento, riferisce al Ministro della giustizia in ordine ai risultati del monitoraggio effettuato e alle eventuali modifiche o integrazioni del regolamento ritenute opportune.

3.- In merito agli atti di concerto previsti dalla base normativa, la Sezione richiama il proprio orientamento sulla rilevanza non formale di tale momento codecisionale ed evidenza che nella relativa manifestazione del concerto è implicita (come fatto palese anche dall’etimologia, che evoca un confronto contestuale) la discussione, il confronto tra plurime volontà, che trovano una composizione proprio a seguito ed in virtù del concerto stesso, in un momento in cui la volontà definitiva non sia stata ancora formata (Cons. Stato, Sez. cons. atti norm., pareri nn. 1254/2023 e 1229/2023).

In tale prospettiva, il “concerto” postula una effettiva compartecipazione all’elaborazione del provvedimento o dell’atto, nonché una valutazione e adesione sostanziale alla proposta, conseguente al concreto apprezzamento di compatibilità degli interessi pubblici a confronto (anche di ordine organizzativo ed infrastrutturale), che abilita del resto alla formulazione di eventuali suggerimenti e alla elaborazione di proposte di modifica o di integrazione; sicché non a caso, in caso di conflitto, è prevista la composizione in sede di Consiglio dei ministri (cfr. articolo 5,comma 2 lettera c-bis) legge 23 agosto 1988, n. 400).

Il concerto ministeriale – costituendo l’atto con cui il Ministro, e non in termini generali l’amministrazione, si rende partecipe dell’iniziativa politica, concorrendo ad assumerne la responsabilità – non può che riguardare il provvedimento nel suo complesso e può essere manifestato dal Ministro, oppure da altro soggetto soltanto per espressa delega del Ministro stesso.

3.1. Nel caso in esame, il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze è stato espresso “d’ordine del Ministro” dal Capo di gabinetto, mediante la formula “si esprime il formale concerto di questa Amministrazione”.

La Sezione richiama i propri precedenti circa la non adeguatezza di tale forma di manifestazione del concerto sia con riguardo alla formula d’ordine utilizzata, sia perché tale concerto è reso in guisa di mero assenso formale non argomentato riferito all’Amministrazione anziché al Ministro (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., i pareri 11 aprile 2025, n. 327, 5 giugno 2025, n. 542 e 13 giugno 2025, n. 581).

In sostanza, il concerto deve essere espresso direttamente dal Ministro o da un suo organo di staff dotato di adeguate competenze e per espressa delega di firma e in quest’ultimo caso l’atto di concerto deve essere comunque riferito al Ministro e non in termini generali all’amministrazione.

3.2. La Sezione, in coerenza con l’orientamento ripetutamente manifestato al riguardo (cfr. per tutti Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., parere 17 febbraio 2026, n. 292), invita pertanto ad acquisire il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze ai fini del perfezionamento di una fattispecie giuridicamente efficace di “concerto” quale atto di livello politico legalmente “personale” dello stesso Ministro.

3.3.- L’atto di concerto del Ministro delle imprese e del made in Italy è sottoscritto dal Capo dell’ufficio legislativo “per delega del Ministro”. In merito all’espressione utilizzata la Sezione ha già positivamente osservato in altri casi che il Ministro, laddove intenda “conferire ad un organo di staff, dotato di adeguate competenze normativamente predeterminate, il relativo adempimento formale – … – è abilitato a far ricorso al diverso strumento della delega c.d. di firma” (cfr. Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., pareri 26 maggio 2025, n. 518 e 20 aprile 2026, n. 705), intendendosi la stessa formalmente conferita ex ante.

Per completezza, si rileva che anche in questo caso la formula utilizzata “si esprime il concerto di questa Amministrazione” non è coerente con quanto sopra evidenziato e si suggerisce pertanto anche pro futuro che il concerto, qualora espresso su delega di firma, sia riferito al Ministro e non in termini generali all’amministrazione.

3.4.- Inoltre, lo schema di decreto reca la firma congiunta del Ministro della giustizia, cui il citato articolo 13, comma 4, disp. att. c.p.c. conferisce il potere di emanazione, nonché del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro delle imprese e del made in Italy che nel paradigma normativo rivestono il diverso ruolo di autorità concertate.

Al riguardo, come osservato in una pluralità di occasioni dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., pareri 14 febbraio 2025, n. 117, 3 marzo 2025, n. 155 e 16.04.2025, n. 329), ancorché la plurima sottoscrizione persegue l’obiettivo di formalizzare la definitiva “presa d’atto” della conformità del testo finale, quale risultante all’esito del complessivo iter procedimentale), occorre nondimeno evitare, anche a mezzo di opportuni accorgimenti di ordine tipografico, che il regolamento, destinato ad assumere la veste formale di decreto ministeriale “di concerto”, assuma, anche solo equivocamente, i tratti alternativi del decreto “interministeriale”.

Ciò – si sottolinea – alla luce della disciplina generale di cui all’articolo 17, comma 3 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (“Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”), la quale non si limita – ai fini della adozione di regolamenti “con decreti interministeriali” – a richiedere la sussistenza, ratione materiae, della “competenza di più ministri”, che ricorre, con ogni evidenza, anche nella modalità di adozione concertata, ma postula una “apposita” (e si deve intendere: puntuale e specifica) “autorizzazione da parte della legge” (concretamente correlata alle prefigurate modalità di elaborazione congiunta della proposta).

Non vi è chi non veda come tale distinzione rilevi (anche) sia sotto il profilo della imputazione degli effetti e dei correlati meccanismi di attivazione dei rimedi amministrativi e giurisdizionali, relativamente al contraddittorio con le autorità formalmente emananti e sia sotto il profilo delle cadenze nonché delle acquisizioni istruttorie e procedimentali: cfr. a titolo di esempio, gli articoli 5 e 7 del d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169 (“Regolamento recante disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione”) relativamente alle alternative modalità di elaborazione, ovvero di esonero, della analisi di impatto della regolamentazione.

La Sezione suggerisce pertanto che le sottoscrizioni dei Ministri concertanti siano ordinatamente apposte in calce, l’una di seguito all’altra, precedute dalla formula “di concerto con”.

4.- In merito all’istruttoria volta all’adozione dell’atto, la relazione AIR rappresenta che “le categorie integrate nell’allegato A sono state individuate a partire dalle segnalazioni pervenute dagli ordini e dalle associazioni professionali interessati e dalle esigenze riscontrate dall’autorità giudiziaria nella fase di prima attuazione del d.m. n. 109/2023”.

La relazione AIR afferma, altresì, che sullo schema di regolamento sono state svolte consultazioni “ristrette” con i principali portatori di interesse istituzionali e professionali. In particolare, si sono tenute interlocuzioni tecniche con la Direzione generale per i sistemi informativi automatizzati (DGSIA) del Ministero della giustizia, al fine di verificare la fattibilità tecnica dell’aggiornamento del portale telematico degli albi CTU con le nuove categorie e specializzazioni. Inoltre, nel periodo luglio – novembre 2024 si sono tenuti incontri istituzionali con i principali ordini e associazioni professionali interessati dall’intervento che hanno confermato l’interesse delle predette categorie professionali all’inserimento nell’albo CTU e l’assenza di criticità sotto il profilo dei requisiti di accesso già previsti dal citato d.m. n. 109/2023. La relazione AIR aggiunge, infine, che si è tenuto conto dei rapporti e delle banche dati delle competenti articolazioni ministeriali.

4.1.- La Sezione ha più volte sottolineato che l’AIR è uno “strumento imprescindibile al fine di inquadrare il settore oggetto dell’intervento regolamentare dal punto di vista quantitativo e di definire ex ante gli obiettivi dell’intervento medesimo” (Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., parere 20 aprile 2026 n. 705).

A questo scopo, l’AIR “nell’ambito dell’istruttoria dell’atto normativo rappresenta un segmento procedimentale che, nella sua interezza, precede la formulazione del contenuto dell’atto medesimo” e “consta di una prima progettazione delle norme che si intendono realizzare in relazione alle criticità da risolvere – che dovranno essere adeguatamente oggettivate e misurate – nonché di una prima indicazione delle varie opzioni, alternative tra loro, considerate idonee a risolvere dette criticità” (Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., parere 17 febbraio 2026, n. 292).

Come noto a tale fase di prima redazione dell’AIR deve fare seguito la consultazione.

In particolare, l’articolo 16, comma 1, del suddetto d.P.C.m. n. 169/2017 sancisce che nel corso dell’AIR, salvo casi straordinari di necessità e urgenza, l’Amministrazione competente all’iniziativa regolatoria consulta i destinatari dell’intervento, secondo procedure che possono essere aperte, se rivolte a chiunque abbia interesse a parteciparvi, o ristrette, se rivolte a soggetti predefiniti dall’Amministrazione sulla base degli interessi coinvolti.

Più volte è stata evidenziata dalla Sezione la rilevante funzione della consultazione sotto il profilo del contributo metodologico all’AIR – di cui è parte integrante “in quanto strumento essenziale per verificare, e rendere più aderente alla realtà sociale su cui si interviene, l’analisi dell’impatto atteso delle norme” – riducendo essa l’asimmetria informativa tra regolatori e destinatari dell’intervento (Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., parere 8 ottobre 2025 n. 1068). Ciò attraverso “il confronto con i destinatari dell’intervento normativo, portatori dei vari interessi collettivi e sociali, sugli obiettivi che l’amministrazione intende perseguire e sulle opzioni di intervento ipotizzate” avuto, anche, riguardo alle criticità rilevate e alle esigenze rappresentate dai destinatari dell’intervento normativo (Cons. Stato, sez. Sez. cons. atti norm., parere 17 febbraio 2026, n. 292).

La consultazione riveste – nel complessivo quadro degli “strumenti che, tra loro integrati, concorrono alla qualità del processo normativo” (articolo 2, comma 1 d.P.C.m. cit.) – una sua autonoma e specifica rilevanza, in quanto – accanto ed insieme all’AIR (oltre che alla VIR) – vale a coadiuvare “le scelte dell’organo politico” (articolo 2, comma 2), cui offre un importante ed essenziale “supporto informativo in merito all’opportunità e ai contenuti dell’intervento normativo” (articolo 2, comma 3).

In particolare, l’obiettivo della consultazione – vuoi nei casi in cui, rivolta a “chiunque abbia interesse a parteciparvi”, si svolga in forma tendenzialmente “aperta”, vuoi nei casi in cui, in relazione alla misurata limitazione preventiva degli “interessi coinvolti”, si svolga con modalità “ristretta”, nei confronti di soggetti “predefiniti” (articolo 16, comma 3 d.P.C.m. cit.) – è in ogni caso quello di acquisire, mediante un confronto informativo attivo e partecipato con i potenziali “destinatari dell’intervento”, un compiuto ed esaustivo quadro informativo in ordine “agli aspetti critici della situazione attuale, alle opzioni di intervento, alla valutazione degli effetti attesi” (articolo 16, comma 2), che possa orientare ad una migliore e consapevole valorizzazione degli obiettivi, generali e specifici, e ad una razionale e misurata definizione dei tratti di dettaglio delle opzioni normative in elaborazione.

Con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 febbraio 2018 (Approvazione della Guida all’analisi e alla verifica dell’impatto della regolamentazione, in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169) viene evidenziato che “è essenziale il supporto che la consultazione degli stakeholders può fornire all’analisi [dell’impatto della regolamentazione], non solo per ampliare e migliorare le opzioni già ipotizzate dall’amministrazione, ma anche per chiarire già in fase di istruttoria i contenuti dell’intervento che si vuole introdurre, ponendo le basi per una maggiore condivisione (o, quantomeno, comprensione) delle scelte che l’amministrazione si appresta a effettuare” (punto 5.3 dell’All. 1 della Direttiva).

Tali indicazioni sono espressione di principi ormai consolidati che valorizzano il rapporto virtuoso tra consultazione e qualità della regolazione, in quanto una regolamentazione frutto di una partecipazione al procedimento ha maggiori probabilità di essere accettata (anche attraverso il c.d. senso di appartenenza delle nuove regole) e quindi applicata e, prima ancora, fa emergere tutti gli interessi coinvolti e i possibili profili di criticità in modo che l’amministrazione possa valutare ogni questione e adottare la scelta finale, che, pur restando una decisione unilaterale, è arricchita dal contributo informativo e valutativo dei destinatari dell’atto.

La consultazione preventiva, quindi, lungi dall’essere un oneroso adempimento meramente formale che può essere evitato, costituisce una modalità essenziale del processo decisionale, decisiva per il perseguimento della qualità normativa.

È, del resto, significativo che l’Accordo tra Governo, Regioni e Autonomie locali, formalizzato nella conferenza unificata del 29 marzo 2007, in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, lettera c) del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, impegni le Amministrazioni, ad ogni livello, ad assicurare – in relazione ai “provvedimenti normativi di maggior impatto sull’attività dei cittadini e delle imprese” – ““adeguate forme di consultazione delle parti sociali e delle associazioni di categoria e dei consumatori (articolo 4, comma 1), nella ribadita prospettiva di definire e condividere le “migliori pratiche operative” (articolo 4, comma 2).

Proprio in quanto mirata al coinvolgimento, nei sensi chiariti, delle “parti sociali” e delle “associazioni di categoria”, esponenziali degli interessi “dei cittadini e delle imprese” che siano immediati “destinatari dell’intervento, deve essere tenuto per fermo che la consultazione:

1. a) non può, anzitutto, essere confusa con (né surrogata dalla) ordinaria attività (interna) di confronto e dialogo tra uffici ed organi delle Amministrazioni a vario titolo coinvolte, per materia e competenza, e sovente anche in guisa informale, nel procedimento normativo;
2. b) non può, parimenti, risolversi nella acquisizione, a fini di studio, della letteratura tecnica (testi, documenti, apporti dottrinali, articoli della stampa specializzata e simili), la cui “consultazione”, a dispetto della suggestione della semantica metaforica del termine, integra un mero apporto conoscitivo, per quanto indubbiamente qualificato e significativo.

4.2.- Ebbene, con riferimento al caso di specie, si osserva in primo luogo che le richiamate interlocuzioni tecniche con la Direzione generale per i sistemi informativi automatizzati (DGSIA) del Ministero della giustizia non possono costituire né surrogare le previste forme di consultazione.

Le consultazioni che accompagnano l’analisi di impatto devono infatti riferirsi, avuto riguardo alla relativa finalità, all’attività di acquisizione di informazioni e di osservazioni da parte dei “destinatari dell’intervento” (articoli 3, comma 3 e 16 d.p.c.m. 15 settembre 2017, n. 169) e non sono da confondersi con l’ordinario confronto, a fini istruttori, con altri uffici o con altre amministrazioni.

4.3. Inoltre, sotto il profilo del metodo preme evidenziare che l’attività di consultazione, come riferita dalla relazione AIR, è stata svolta in modalità ristretta soltanto nei confronti di talune categorie professionali mentre non risulta alcun elemento informativo in merito al coinvolgimento degli altri destinatari diretti o indiretti delle norme.

Al riguardo la Sezione rileva innanzitutto che non vengono specificati con quali ordini e associazioni professionali siano stati tenuti gli incontri istituzionali cui si fa riferimento, né vengono esplicitati i contenuti degli stessi e se siano stati raccolti dati e opinioni. La relazione AIR nel paragrafo intitolato “sintesi dell’AIR e principali conclusioni” si limita, infatti, ad affermare che nel corso dell’istruttoria sono state svolte consultazioni ristrette con i principali portatori di interesse istituzionali e professionali.

Più specificamente, non risulta ad esempio se siano stati consultati – e in caso di esito positivo in che modo – i soggetti che la stessa relazione AIR individua come destinatari diretti dell’intervento (quali i magistrati giudicanti dei tribunali civili e le parti del processo civile) o indiretti (quali le comunità parlanti le lingue minoritarie e le comunità straniere residenti in Italia).

Quanto alla scelta, per cui ha optato l’Amministrazione, di privilegiare un processo di consultazione ristretto, la Sezione rimarca pertanto la debolezza metodologica dell’analisi effettuata, che in concreto rende l’istruttoria svolta, sotto il profilo partecipativo, incompleta e priva di adeguate motivazioni in ordine alla “selezione” dei soggetti coinvolti. Ciò in una materia che, inevitabilmente, si rivolge ad utenti di ogni categoria e specializzazione, talora pure potenzialmente in concorrenza tra loro. La scelta effettuata potrebbe in altri termini condurre ad ignorare categorie e specializzazioni che parimenti potrebbero essere ricomprese nell’albo e che, vedendosi escluse, potrebbero intraprendere iniziative contenziose come nel caso già oggetto della citata sentenza T.A.R. Lazio n. 12854/2024.

Per queste ragioni non appare utile acquisire in via interlocutoria le opinioni espresse dai soggetti coinvolti nella consultazione ristretta, in quanto per le anzidette ragioni solo una consultazione aperta può nel caso di specie soddisfare l’esigenza di acquisire un adeguato supporto informativo in merito all’opportunità e ai contenuti dell’intervento normativo in esame. Resta fermo anche pro futuro che in caso di consultazione le modalità di svolgimento, gli esiti e le valutazioni sui contributi pervenuti costituiscono elementi istruttori da trasmettere necessariamente a questa Sezione in caso di richiesta di parere.

In via ulteriore si osserva che le consultazioni avrebbero pure potuto fare emergere l’esigenza di implementare le categorie professionali o le specializzazioni di cui all’allegato dello schema in esame ove opportunamente estese. Ciò avuto riguardo, anche, alle criticità rilevate e documentate nella stessa relazione AIR relativamente alla contrazione registrata di “oltre il 71% rispetto alla platea dei 183.042 consulenti attivi nei precedenti albi analogici”. Tale differenza – afferma sempre la relazione AIR – può essere verosimilmente ricondotta a una pluralità di fattori concorrenti su cui la medesima relazione sofferma l’attenzione.

I molteplici profili di criticità individuati avrebbero potuto essere presumibilmente affrontati ove le consultazioni fossero state svolte, come anticipato, in maniera aperta e più aderente al dettato normativo.

4.4. Inoltre, come già illustrato, il vigente d.m. contiene una specifica disposizione, nell’articolo 11, in base alla quale il predetto “Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia civile” provvede al monitoraggio sull’efficienza delle misure adottate con il regolamento e, decorsi cinque anni dalla sua data di entrata in vigore, riferisce al Ministro della giustizia in ordine ai risultati del monitoraggio effettuato e alle eventuali modifiche o integrazioni del regolamento stesso che si ritengano opportune. Tuttavia, nella relazione AIR e nella restante documentazione pervenuta, non vi è alcun riferimento relativamente al fatto se il Comitato abbia effettivamente svolto o meno il monitoraggio in questione e vieppiù in occasione dell’odierna modifica al vigente d.m. a tutta evidenza non irrilevante.

Sullo stesso tema si soggiunge che nel medesimo precedente parere n. 1043/2023 questa Sezione aveva, altresì, auspicato l’effettuazione della “valutazione di impatto della regolazione” (VIR) almeno all’esito di due anni di applicazione.

Sul punto merita rimarcare che l’obiettivo assegnato alla VIR – come espressamente prevede l’articolo 2, comma 5, del citato d.P.C.m. n. 169/2017 – è proprio quello di fornire, attraverso un percorso trasparente di valutazione, un supporto informativo basato sull’evidenza empirica, in merito alla perdurante utilità, all’efficacia e all’efficienza di norme vigenti di impatto significativo. Il tutto al fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo interventi di integrazione, modifica o abrogazione.

Pur non essendo decorsi i cinque anni richiesti dalla disposizione (nel precedente e richiamato parere la Sezione aveva suggerito di effettuare il monitoraggio dopo due anni) appare evidente come un intervento di modifica del regolamento non possa non basarsi sulla attività di monitoraggio svolta dal Comitato.

4.5.- In definitiva, la formulazione dello schema in esame non pare collocarsi a valle di un percorso di redazione di un’analisi di impatto che rappresenti con completezza i dati riferibili:

1. a)alle categorie di “operatore sanitario massofisioterapista”, “pedagogisti”, “periti assicurativi”, “professione sanitaria infermieristica – area adulti”, “professione sanitaria – area minori”, “professione sanitaria ostetrica” ed alle relative specializzazioni;
2. b) ai settori di specializzazione relativi alla categoria dei “traduttori e interpreti” diversi da quelli previsti dalla menzionata legge n. 482/1999, nonché ai settori di specializzazione relativi alla categoria dei “mediatori interculturali”.

In mancanza di un tale percorso e in particolare di una consultazione aperta, secondo le fasi tipizzate dal citato d.PCM n. 169/2017, le modifiche regolamentari relative a tali categorie non possono essere condivise e appaiono viziate dalle dedotte carenze istruttorie che condurrebbero a integrazioni parziali, oggetto di possibili contenziosi anche rispetto a categorie o settori non considerati e potenzialmente concorrenti con quelli aggiunti.

4.6. La Sezione ritiene che l’assenza di una consultazione aperta non pregiudica la possibilità di intervenire nell’immediato con le modifiche regolamentari finalizzate a:

– dare esecuzione alla sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, sez. V bis, 26 giugno 2024, n. 12854, pubblicata il 26 giugno 2024, in tal modo riconoscendo la multidisciplinarietà delle specializzazioni medico-legali in comune tra le categorie “Psicologia area adulti” e “Medicina e chirurgia”;

– adeguare l’albo alla legge 15 dicembre 1999, n. 482, (“Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche”), ricomprendendo in detto albo il franco-provenzale, l’albanese storico, il friulano, il ladino, l’occitano e il sardo.

Infatti, a differenza delle altre modifiche, si tratta in questo caso di due modifiche vincolate e dovute.

La prima per dare doverosa attuazione a una sentenza passata in giudicato e pubblicata da oltre due anni e la seconda per adeguare l’allegato alle norme primarie in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche.

4.7. Tali elementi, specie con riferimento alla prima esigenza (ottemperare a un giudicato), sconsigliano di interrompere – per lo svolgimento della consultazione aperta – il processo di approvazione dell’intero schema e conducono invece a suddividere gli interventi, procedendo immediatamente alle modifiche vincolate e a svolgere una nuova e completa istruttoria per le altre modifiche, da demandare a un successivo decreto.

4.8. Nel condividere la scelta di sostituire l’intero allegato A e non di integrarlo si rende tuttavia necessario ai fini di una maggiore chiarezza e intelligibilità delle modifiche che nel preambolo siano inseriti due considerato in cui si dà conto di quali modifiche vengono introdotte e delle ragioni delle stesse, risultando altrimenti difficile e complicato comprendere cosa in concreto cambia rispetto al precedente decreto.

5. Per tutto quanto sopra rappresentato, la Sezione – fermo restando quanto rilevato al precedente punto 3 – esprime parere favorevole allo schema con le condizioni indicate in precedenza e, quindi, limitatamente al contenuto del nuovo allegato A che dà esecuzione alla menzionata sentenza T.A.R. Lazio n. 12854/2024 e adegua detto allegato alla citata legge n. 482/1999, con le osservazioni formulate nel presente parere.

Viceversa, la Sezione esprime parere non favorevole alla parte di schema relativa alle integrazioni di cui al precedente punto 4.5, lettere a) e b), richiedendo all’Amministrazione di redigere un secondo schema di decreto secondo un procedimento che:

1. a)valorizzi lo strumento normativo appositamente previsto dal menzionato art. 11 del vigente d.m. n. 109/2023;
2. b)preveda una consultazione “aperta” sulla base della quale redigere una nuova relazione AIRche potrebbe portare alla valutazione di opzioni regolatorie differenti rispetto a quelle scelte con lo schema in esame e, quindi, alla redazione di un nuovo testo.
3. Sotto il profilo redazionale, in aggiunta a quanto già osservato, si suggerisce di:
4. a) semplificare il titolo dello schema espungendo il riferimento ai concerti posto che gli stessi hanno già menzione nel preambolo e di modificare il relativo punto del preambolo con la dizione “Visti gli atti di concerto del …”;
5. b) prevedere nel preambolo:

– un “Visto” con riferimento al d.m. n. 109/2023 oggetto di novella;

– i considerato indicati al punto 4.8.

6.1.- Infine, ai sensi dell’articolo 17, comma 4, della richiamata legge 23 agosto 1988, n.400 (“Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”), il presente schema di decreto, rivestendo natura regolamentare ed essendo quindi annoverato tra gli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera c) della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (“Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”), il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, deve essere sottoposto al visto e alla registrazione della medesima Corte dei conti, facendo menzione di tale adempimento nel preambolo.

7. In conclusione, il parere viene espresso in termini favorevoli solo nei limiti e alle condizioni di cui sopra e con le osservazioni in questa sede formulate.

P.Q.M.

La Sezione esprime parere favorevole nei limiti e alle condizioni di cui in motivazione.