Consiglio di Stato, Sezione per gli atti normativi, parere 7 luglio 2026, n. 688/26

Igiene e sanità –  Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti convenzionali tra il Ministero della salute ed il personale sanitario non medico iscritto all’ordine delle professioni infermieristiche, all’ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione e all’ordine dei fisioterapisti, e gli infermieri generici operanti negli ambulatori direttamente gestiti dal Ministero della salute per l’assistenza sanitaria e medico legale al personale navigante, marittimo e dell’aviazione civile”, sottoscritto in data 12 febbraio 2025 – Testo integrale

NUMERO AFFARE 00688/2026

OGGETTO:

Ministero della salute.

 

Schema di regolamento recante “Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti convenzionali tra il Ministero della salute ed il personale sanitario non medico iscritto all’ordine delle professioni infermieristiche, all’ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione e all’ordine dei fisioterapisti, e gli infermieri generici operanti negli ambulatori direttamente gestiti dal Ministero della salute per l’assistenza sanitaria e medico legale al personale navigante, marittimo e dell’aviazione civile”, sottoscritto in data 12 febbraio 2025.

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. 4111-P- del 26 giugno 2026, con la quale il Ministero della salute – Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antimo Prosperi.

 

Premesso

1. Il Ministero della salute – Ufficio legislativo ha chiesto, con nota prot. n. 4111-P- del 26 giugno 2026, il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto. Alla nota sono allegati:
2. a) la relazione controfirmata dal Ministro della salute;
3. b) lo schema di decreto “bollinato” dalla Ragioneria generale dello Stato, con allegato l’accordo collettivo nazionale sottoscritto in data 12 febbraio 2025 e le tabelle relative agli oneri e agli aumenti contrattuali del triennio 2019 – 2021;
4. c) la relazione illustrativa;
5. d) la relazione tecnica;
6. e) la relazione di analisi tecnico-normativa (ATN);
7. f) la dichiarazione di esenzione dalla relazione di analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR);
8. g) il parere del Ministero dell’economia e delle finanze – Ragioneria generale dello Stato sull’accordo collettivo nazionale sottoscritto in data 12 febbraio 2025.
9. Lo schema di decreto in esame – adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988 – è stato predisposto sulla base dall’articolo 18, comma 7, decreto legislativo n. 502/1992, il quale stabilisce che “i rapporti con il personale sanitario per l’assistenza al personale navigante sono disciplinati con regolamento ministeriale in conformità, per la parte compatibile, alle disposizioni di cui all’art. 8 dello stesso decreto legislativo”.
10. Nella relazione illustrativa, si riferisce, tra l’altro, quanto segue:

– l’assistenza sanitaria e medico–legale al personale navigante, marittimo e dell’aviazione civile, è assicurata, in Italia e all’estero, dal Ministero della salute per il tramite dei propri ambulatori o dei propri medici fiduciari nelle zone sprovviste di ambulatori, ovvero tramite strutture del Servizio sanitario nazionale o strutture private accreditate direttamente con lo stesso Ministero o con il Servizio sanitario nazionale, ai sensi di quanto previsto dal d.P.R. 31 luglio 1980, n. 620 e dal D.M. 22 febbraio 1984;

– la disciplina dei rapporti convenzionali del personale sanitario (medico e non medico) operante presso i predetti ambulatori è affidata a specifici accordi collettivi nazionali (ACN) di settore, resi esecutivi con decreto di natura regolamentare, ai sensi dell’articolo 18, comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992;

– in data 12 febbraio 2025 è stata sottoscritta in via definitiva dai rappresentanti della parte pubblica e le organizzazioni sindacali rappresentative (FP CGIL, CISL FP, UIL PA,USB P.I.) la nuova ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti convenzionali tra il Ministero della salute ed il personale sanitario non medico iscritto all’ordine delle professioni infermieristiche, all’ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione e all’ordine dei fisioterapisti, e gli infermieri generici operanti negli ambulatori direttamente gestiti dal Ministero della salute per l’assistenza sanitaria e medico-legale al personale navigante, marittimo e dell’aviazione civile.

– il nuovo testo – siglato al termine di un’articolata trattativa che ha visto impegnate le parti negoziali a partire dalla fine dell’anno 2023 – sostituisce il precedente ACN reso esecutivo con il D.M. 27 luglio 2021, n. 159, e, secondo quanto affermato dall’Amministrazione, apporta miglioramenti, sul piano giuridico ed economico, per il personale interessato ed introduce profili di maggiore chiarezza nella regolamentazione di alcuni istituti normativi ed economici, nell’obbiettivo di migliorare l’efficienza dell’assistenza sanitaria erogata e ottimizzare l’impiego delle risorse umane.

4. Lo schema di decreto in oggetto si compone di un solo articolo, nel quale:

– al comma 1, si rende esecutivo l’ACN sottoscritto il 12 febbraio 2025, riportato in allegato;

– al comma 2, si dispone che agli oneri derivanti dall’applicazione dell’accordo si provvede a valere sugli stanziamenti del capitolo 2422 dello stato di previsione del Ministero della salute, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente;

-al comma 3, si stabilisce che ai membri della commissione paritetica prevista dell’articolo 15 dell’accordo non son corrisposti compensi, gettoni di presenza e rimorsi di spese.

5. L’ACN in oggetto si compone di 19 articoli, una norma finale, una dichiarazione congiunta e di due allegati (All. 1 “Titoli e criteri di valutazione per il conferimento degli incarichi di cui all’articolo 2 dell’accordo” e All. 2 “Domanda per l’inclusione dell’elenco dei sostituti”).

5.1 La “nuova ipotesi di Accordo” è riassunta nei seguenti termini:

– Articolo 1 (Campo di applicazione): il campo di applicazione è individuato nella disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale sanitario non medico operante in convenzione; rispetto ai precedenti AA.CC.NN è stato ampliato l’ambito soggettivo di applicazione estendendo la disciplina del rapporto convenzionale al personale sanitario non medico iscritto all’ordine delle professioni infermieristiche, all’ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione e all’ordine dei fisioterapisti; l’accordo ha validità per il triennio dal 1° gennaio 2019 al 31 dicembre 2021;

– Articolo 2 (Conferimento dell’incarico): le novità introdotte rispetto all’ultimo accordo mirano ad assicurare il pieno rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza, imparzialità e di razionalizzazione e riguardano le ipotesi che comportano l’esclusione dal conferimento degli incarichi, la possibilità per i competenti uffici del Ministero della salute per l’assistenza sanitaria e medico-legale al personale navigante, marittimo e dell’aviazione civile (USMAF-SASN) di attingere da una graduatoria vigente per ricoprire turni resisi vacanti in altri ambulatori del medesimo USMAF-SASN, previo espletamento delle procedure per l’aumento orario;

– Articolo 3 (Incompatibilità): reca disposizioni analoghe a quelle contenute nel precedente accordo;

– Articolo 4 (Compiti del personale incaricato): l’articolo non è stato innovato;

– Articolo 5 (Sospensione dall’incarico): si prevede la sospensione dall’incarico con provvedimento del Direttore generale della Direzione generale della prevenzione nei casi di grave inosservanza degli obblighi convenzionali tali da comportare disfunzioni del servizio; la novità introdotta riguarda l’espresso richiamo al Codice di comportamento del Ministero della salute la cui violazione rientra tra le ipotesi di sospensione dell’incarico; a garanzia dell’esercizio del diritto di difesa, avverso tale provvedimento l’interessato può presentare ricorso, entro il termine di quindici giorni dalla data della relativa comunicazione, allo stesso Direttore generale della DGPRE che, sentita la Commissione paritetica, decide in via definitiva entro sessanta giorni dalla ricezione del ricorso, notificando il relativo provvedimento al ricorrente e comunicandolo all’USMAF-SASN competente e all’Ordine professionale;

– Articolo 6 (Massimale orario – prolungamento orario): riprende sostanzialmente le disposizioni contenute nell’ultimo ACN;

– Articolo 7 (Aumento di orario e assegnazione turni vacanti): l’articolo non è stato innovato;

– Articolo 8 (Mobilità): è in linea con le previsioni contenute nell’ultimo ACN del 2021;

– Articolo 9 (Disciplina dell’assenza dal servizio): le novità riguardano sostanzialmente le tutele per maternità e paternità; è previsto un congedo parentale di tre mesi nel primo anno di vita del bambino e un congedo di dieci giorni per il padre lavoratore dai due mesi precedenti la data presunta del parto ed entro i cinque mesi successivi; inoltre, in caso di assenza per malattia o infortunio del personale sanitario non medico, è stato elevato a 4 mesi l’erogazione del trattamento economico al 50%; è stato altresì incrementato il limite percentuale (25%) di permessi per motivi personali fruibili dal personale; sono state introdotte ulteriori fattispecie di assenze giustificate senza retribuzione per l’espletamento, tra l’altro, di attività sociali e di protezione civile;

– Articolo 10 (Sostituzioni) richiama sostanzialmente la previsione contenuta nel precedente ACN;

– Articolo 11 (Formazione permanente) riproduce integralmente la previsione contenuta nell’ultimo ACN ed è volto ad assicurare che la scelta del supplente avvenga libera da condizionamenti e non vi siano scelte arbitrarie

– Articolo 12 (Tutela della salute e della sicurezza negli ambienti di lavoro): viene precisato che le misure per la salute e sicurezza sul lavoro del personale sono garantite dagli stessi organi previsti per il personale dipendente ai sensi del decreto legislativo n. 81 del 2008; il comma 2 è volto ad assicurare l’instaurarsi nei poliambulatori di un ambiente di lavoro caratterizzato dal rispetto dei principi di pari opportunità, di benessere organizzativo e dal contrasto a qualsiasi forma di discriminazione e di violenza morale o psichica; le tutele per il personale sono garantite dalla Commissione paritetica;

– Articolo 13 (Cessazione dall’incarico): reca disposizioni in linea con il precedente accordo;

– Articolo 14 (Tutela sindacale) la disposizione negoziale innova l’impianto dell’ultimo accordo, disciplinando i diritti e le prerogative sindacali, individuando i contingenti per la fruizione dei permessi sindacali e per la partecipazione del personale alle assemblee sindacali, nonché le regole per l’accertamento della rappresentatività sindacale;

– Articolo 15 (Commissione paritetica): in linea con il precedente ACN, disciplina la composizione e le modalità di funzionamento della Commissione paritetica, organismo che, tra le altro, formula proposte per il miglioramento dei servizi;

– Articolo 16 (Trattamento economico): viene confermato il riconoscimento al personale interessato dal presente accordo di un compenso orario forfetario omnicomprensivo nella misura lorda pari alla quota oraria prevista per il lavoro straordinario diurno festivo effettuato dal corrispondente personale sanitario dipendente regolato dal Contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto sanità del S.S.N., sottoscritto presso l’ARAN il 2 novembre 2022;

– Articolo 17 (Trattamento tributario e previdenziale): si conferma l’assoggettamento allo stesso regime previsto per i redditi di lavoro dipendente, pur trattandosi di personale a rapporto convenzionale di natura parasubordinato; per il trattamento previdenziale si conferma che il personale è assicurato alle gestioni previdenziali IVS e DS dell’INPS;

– Articolo 18 (Assicurazione contro i rischi derivanti dagli incarichi);

– Norma finale: chiarisce che l’ACN si applica agli infermieri generici solo per quanto riguarda l’articolo 16, commi 4, 5, 6 e 7, esclusivamente ai fini della corresponsione degli arretrati retributivi; tale limitazione è dovuta al fatto che gli infermieri generici non operano più presso gli USMAF-SASN;

Allegato 1 (Titoli e criteri di valutazione per il conferimento dell’incarico di cui all’articolo 2 del presente accordo): nessuna innovazione è stata apportata rispetto all’ultimo ACN con riguardo ai criteri per la valutazione dei titoli accademici e di servizio finalizzati al conferimento degli incarichi di cui trattasi;

Allegato 2 (Domanda di inclusione nell’elenco dei sostituti): reca il modello di domanda per l’inclusione nell’elenco dei sostituti.

6. Il Ministro della salute ha dichiarato che il regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 18, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, è esentato dalla redazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) in considerazione della sussistenza delle condizioni di cui all’articolo 7, comma l, del d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169; in particolare, per i seguenti motivi:

– i costi di adeguamento attesi risultano di scarsa entità in relazione ai singoli destinatari;

– il numero dei destinatari dell’intervento è esiguo, in quanto l’ACN è difatti destinato a 114 unità di personale non medico;

– l’intervento in esame non comporta l’utilizzo di ingenti risorse pubbliche, tenuto conto che gli oneri derivanti dall’applicazione del nuovo accordo sono valutati per gli anni 2019-2021 complessivamente in un importo pari a curo 219.279,91, al quale si provvede a valere sugli stanziamenti del capitolo di bilancio 2422 “compensi al personale sanitario convenzionato per le esigenze di assistenza sanitaria erogata in Italia al personale navigante”.

Considerato

7. Sotto il profilo generale, si osserva che lo schema di decreto in oggetto riguarda l’approvazione di “una ipotesi di accordo collettivo nazionale”, sottoscritto in data 12 febbraio 2025, concernente il periodo “1° gennaio 2019 – 31 dicembre 2021”.

Al riguardo, il Collegio non può non rilevare che si tratta di un atto che produce effetti retroattivi (giuridici e economici) in ordine a rapporti risalenti ad un periodo temporale ampiamente trascorso. Infatti, l’atto è stato sottoscritto “in via definitiva” dai rappresentanti della parte pubblica e dalle organizzazioni sindacali dopo oltre tre anni dalla fine del periodo di validità del precedente accordo (31 dicembre 2021). Lo schema di decreto in esame (che rende esecutivo l’accordo), a sua volta, è stato trasmesso per il parere di questo Consiglio (con nota del 26 giugno 2026) oltre sedici mesi dopo la sottoscrizione dell’accordo, senza fornire alcuna motivazione di tale considerevole ritardo.

Come è noto, in base ai principi affermati dalla legge (articolo 2 della legge n. 241/1990) e dalla giurisprudenza amministrativa, il procedimento amministrativo deve essere concluso entro termini stabiliti (di norma trenta giorni, salvo non diversamente previsto e, comunque, non superiori a novanta o centottanta giorni), e ciò al duplice scopo di concentrare l’azione amministrativa entro tempi certi e di consentire al privato di conoscere i termini di adozione del provvedimento.

Pertanto, considerato anche che la Sezione aveva già segnalato il ritardo in ordine al precedente decreto riguardante il periodo 1° gennaio 2016 – 31 dicembre 2018; (cfr. parere n. 346 del 10 marzo 2021), in forza dei principi appena citati, si richiama l’Amministrazione a procedere, per il futuro, tempestivamente ai fini della definizione dell’accordo cercando di riallineare i tempi della contrattazione con i trienni di riferimento in modo che gli accordi stipulati possano effettivamente entrare in vigore prima dell’inizio dei vari trienni e poi procedere, in modo altrettanto tempestivo, all’adozione del decreto che rende esecutivo l’accordo stesso.

8. Peraltro, il fatto che il regolamento si limiti a rendere esecutivo un accordo già sottoscritto e, nel caso di specie, il notevole tempo trascorso rispetto al periodo di validità dell’accordo rende difficile, oltre che intempestiva, la proposizione di eventuali osservazioni sul contenuto dell’accordo, in quanto, per i predetti motivi, non è in questa sede modificabile, salvo che emergano profili di illegittimità, che non si rinvengono nel provvedimento in esame e che condurrebbero a riaprire la contrattazione.
9. Lo schema di decreto, “bollinato” dalla Ragioneria generale dello Stato”, risulta corredato della relazione tecnica parimenti “bollinata”, nonché della nota n. prot. 23336 del 5 novembre 2025 a firma del Ragioniere Generale dello Stato, con la quale, in merito al testo dell’accordo collettivo nazionale in oggetto, si comunica il nulla osta di competenza in ordine all’ulteriore corso dell’accordo medesimo. Ciò esclude ogni dubbio sulla compatibilità finanziaria dello schema.

Inoltre, la richiamata dichiarazione di esenzione dall’AIR a firma del Ministro appare supportata e giustificata da elementi oggettivi, ossia dall’impatto limitato dell’intervento sia in termini di risorse finanziarie (curo 219.276,91) che di persone coinvolte (114 unità).

10. Osservazioni di drafting.

Preambolo:

– preliminarmente, si segnala che la normativa di riferimento andrebbe richiamata nel rispetto del principio della gerarchia delle fonti e in ordine cronologico;

– le parole “VISTO”, “VISTA”, “RILEVATA”, “RITENUTO”, “CONSIDERATO” e “UDITO”, vanno scritte solo con le iniziali maiuscole;

– il riferimento al parere del Consiglio di Stato va preferibilmente reso nella seguente formula: “Udito il parere del Consiglio di Stato n. …, reso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del …”.

Allegato:

– nel titolo dell’allegato, premettere la dizione “Allegato A (Articolo 1, comma 1, del regolamento)”.

P.Q.M.

La Sezione esprime parere favorevole nei sensi di cui in motivazione.